Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 8 janvier 2019 et des mémoires complémentaires enregistrés le 6 septembre 2019, l'association Rey Serruriers, Mme BI..., M. AH... AB..., M. C... BG..., M. A... AR..., Mme S... AR..., Mme AA... G..., M. AM... AS..., Mme BB... AC..., M. AG... P..., Mme O... H..., Mme AW... H..., M. U... AT..., M. C... AD..., M. I... AE..., Mme BE... L..., M. F... Q..., Mme AX... Q..., ayant été désignée comme représentante unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, Mme C... R..., M. T... AI..., M. BJ... AY..., M. A... V..., Mme AL... AK..., M. AV... K..., Mme AU... B..., M. BF... AZ..., Mme AJ... AO..., M. M... BA..., M. J... D..., M. BC... AP..., Mme S... Z... épouse Y..., M. E... AQ..., Mme AF... BD..., Mme BH... N..., représentés par la SELARL d'avocats X... Suarès Blanco Orlandini, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 30 octobre 2018 du tribunal administratif de Nice ;
2°) d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2016 du maire de la commune de Nice ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Nice une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils justifient d'un intérêt à agir en leur qualité de voisins immédiats du projet qui vont être privés d'ensoleillement et dont le cadre de vie va être impacté par le fonctionnement de l'hôtel ; l'association Rey-Serruriers a pour objet la défense des intérêts immobiliers des copropriétaires ;
- l'avis de la commission nationale des monuments historiques devait être recueilli en application de l'article R. 611-1 du code du patrimoine ;
- les travaux étaient soumis à autorisation préalable en application de l'article L. 632-1 du code du patrimoine et la loi du 7 juillet 2016 ; en tout état de cause, l'architecte des bâtiments de France n'a pas délivré une autorisation mais un avis assorti de réserves ;
- le projet méconnaît le rapport de présentation du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice ;
- le projet méconnaît l'article US 1 du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice ; il dispose que peuvent être admises les constructions à usage de commerce et d'artisanat à condition qu'elles n'excèdent pas une surface de plancher de 500 m² ; or le permis de construire en litige autorise une surface de plancher de 1 698,81 m² ; le tribunal administratif de Nice n'a pas répondu à ce moyen ;
- l'article US1 autorise dans le secteur les affouillements et exhaussements du sol indispensables aux constructions admises dans la zone ; il n'est pas possible de déterminer si les affouillements nécessaires au projet sont compatibles avec la zone du projet, eu égard aux risques de mouvements de terrains figurant au plan de prévention des risques porté à la connaissance de la commune de Nice ; le dossier est aussi silencieux sur les risques sismiques ;
- le permis de construire méconnaît l'article US 3 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur relatif aux accès et voiries ;
- le permis de construire méconnaît l'article US.4 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur sur la desserte par les réseaux ;
- le permis de construire méconnaît l'article US.11 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur sur l'aspect extérieur. En outre, le plan de sauvegarde et de mise en valeur est illégal en ce qu'il n'impose aucune servitude concernant l'aspect extérieur des constructions dans le sous-secteur d'aménagement A. Il convient dès lors d'appliquer soit le plan local d'urbanisme, soit le règlement national d'urbanisme qui disposent que tout projet de construction doit s'insérer dans le site ;
- le permis de construire méconnaît l'article US.12 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur sur le stationnement.
- la requête ne présente pas de caractère abusif ;
- la SAS Hôtel du Couvent ne justifie pas du préjudice dont elle demande réparation.
Par des mémoires enregistrés les 3 avril et 20 septembre 2019, la SAS Hôtel du Couvent, représentée par SELARL d'avocats Martin et Associés, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de chacun des requérants de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir eu égard à son objet ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par des mémoires enregistrés les 15 avril et 20 septembre 2019, la commune de Nice, représentée par la société d'avocats Ernst et Young, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de 15 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 3 mai 2019, la SAS Hôtel du Couvent conclut, sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, à la condamnation in solidum des requérants à lui verser la somme de 53 427,15 euros au titre des frais de portage et la somme de 4 477 000 euros au titre de son manque à gagner en réparation des préjudices qu'elle soutient avoir subis du fait de la requête en annulation.
Elle soutient que la requête présente un caractère abusif.
Vu :
-le code de l'urbanisme ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code du patrimoine ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. AN...,
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteur public,
- et les observations de Me X..., représentant les requérants, et de Me W..., de la société d'avocats Ernst et Young représentant la commune de Nice ;
Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 12 décembre 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 8 novembre 2016, le maire de la commune de Nice a délivré un permis de construire à la SAS Hôtel du Couvent pour la réalisation d'un hôtel 5 étoiles par réhabilitation des bâtiments du couvent de la visitation, rue Rossetti, et construction de nouveaux bâtiments. L'association Rey-Serruriers et d'autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler ce permis de construire. Ils relèvent appel du jugement du 30 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Sur la régularité du jugement :
2. L'article US.1 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice dispose: " Dans l'ensemble du secteur Sauvegardé : 1 Ne sont admises que les occupations et utilisations du sol ci-après : ...les constructions à usage d'hébergement hôtelier... 2 peuvent également être admis : ... les constructions à usage de commerce et d'artisanat à conditions qu'elles n'excèdent pas une surface de plancher hors oeuvre nette de 500 m²... "
3. Il ressort de ces dispositions que le plafond de surface de plancher fixé pour les commerces n'est pas applicable aux hébergements hôteliers. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées et tiré de ce que le permis de construire, portant sur la réalisation d'un hôtel, autorise une surface de plancher supérieure à 500 m², est dès lors sans influence sur la légalité de ce permis de construire. Le tribunal administratif de Nice n'a dès lors pas entaché son jugement d'irrégularité en omettant de répondre à un moyen inopérant.
Sur la légalité de l'arrêté du 8 novembre 2016 :
En ce qui concerne la légalité externe :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 611-1 du code du patrimoine, applicable au permis de construire en litige eu égard à la date à laquelle en a été déposée la demande : " La Commission nationale des monuments historiques se prononce notamment dans les cas prévus aux articles L. 621-30, L. 621-5, L. 621-6, L. 621-12, L. 622-3 et L. 622-4. Placée auprès du ministre chargé de la culture, elle comprend des personnes titulaires d'un mandat électif national ou local, des représentants de l'Etat et des personnalités qualifiées. Un décret en Conseil d'Etat détermine la composition et les modalités de fonctionnement de la commission. ". Aux termes de l'article R. 611-1 du même code, également applicable : " La Commission nationale des monuments historiques, placée auprès du ministre chargé de la culture, est chargée d'émettre un avis :1° Sur les propositions de classement au titre des monuments historiques des immeubles, des objets et immeubles par destination, ainsi que sur les propositions d'inscription d'immeubles qui lui sont soumises ; 2° Sur les propositions d'inscription au titre des monuments historiques des orgues, buffets d'orgues et des instruments de musique ; 3° Sur les propositions de modification des périmètres de protection des immeubles classés ou inscrits lorsque la commune ou les communes intéressées n'ont pas donné leur accord ; 4° Sur les projets de travaux d'entretien ou de réparation faute desquels la conservation d'un immeuble classé est gravement compromise ; 5° Sur les programmes, avant-projets ou projets de travaux portant sur des monuments historiques classés ou inscrits ou relatifs à la création d'oeuvres d'art plastique dans les monuments historiques classés ou inscrits qui lui sont soumis ; 6° Sur les programmes, avant-projets ou projets de travaux portant sur des immeubles adossés à des immeubles classés ou situés dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit qui lui sont soumis. Elle est également chargée d'étudier, avec le concours des services compétents, et de proposer toutes mesures propres à assurer la protection, la conservation et la mise en valeur des monuments historiques et de leurs abords. ". Il résulte de ces dispositions que la consultation de la commission nationale des monuments historiques préalablement à la délivrance d'un permis de construire portant sur un monument inscrit à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques est facultative.
5. En second lieu, d'une part l'article L. 632-1 du code du patrimoine n'est pas applicable au permis de construire en litige, dont la demande a été déposée avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article est donc sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-54 du code de l'urbanisme, applicable à la date de l'arrêté contesté, : " Lorsque le projet est situé dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité, l'autorité compétente recueille l'accord de l'architecte des Bâtiments de France. ". Il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France a donné son accord aux travaux objet du permis de construire contesté le 17 octobre 2016.
En ce qui concerne la légalité interne :
6. En premier lieu, il résulte des termes mêmes des dispositions de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme, applicables aux plans de sauvegarde et de mise en valeur par renvoi de l'article L. 313-1 du même code, que le maire de la commune de Nice ne pouvait, pour se prononcer sur la demande de permis de construire déposée par la SAS Hôtel du Couvent, se fonder que sur le règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice et ses documents graphiques. Si le rapport de présentation du plan peut permettre d'éclairer, le cas échéant, les choix retenus par le règlement, le moyen tiré de ce que le permis de construire en litige méconnaitrait les objectifs généraux que les auteurs du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice se sont assignés dans le rapport de présentation de ce plan doit ainsi être écarté comme inopérant.
7. En deuxième lieu, il ne ressort pas des dispositions de l'article 3 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice, interprété à la lumière du rapport de présentation, que le permis de construire ne pouvait être délivré sans modification préalable du plan de sauvegarde et de mise en valeur pour y introduire un plan d'aménagement spécifique au sous-secteur A, correspondant au secteur du couvent de la visitation.
8. En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 3, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article US.1 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice relatif au plafond de surface de plancher des constructions à usage de commerce est sans influence sur la légalité du permis de construire contesté.
9. En quatrième lieu, les requérants n'établissent pas, ni du reste n'allèguent, que les affouillements ou exhaussements nécessaires à la mise en oeuvre du permis de construire litigieux ne sont pas indispensables aux constructions autorisées dans la zone et que l'article US1 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur aurait été méconnu à cet égard.
10. En cinquième lieu, l'article US 3 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice relatif aux accès et voiries dispose : " Dans l'ensemble du secteur sauvegardé, un terrain, pour être constructible, doit avoir accès à une voie publique ou privée. Les caractéristiques des accès et des voies privées nouveaux doivent être adaptés à l'opération et satisfaire aux exigences de sécurité, de défense contre l'incendie et de ramassage des ordures ménagères. ".
11. D'une part, si les requérants soulignent que le rapport de présentation du plan de sauvegarde et de mise en valeur a prévu le désenclavement du sous-secteur A, ce document, dépourvu de normes opposables, n'est pas de nature à établir que la délivrance d'un permis de construire dans ce sous-secteur est subordonnée à son désenclavement préalable. Par ailleurs, la circonstance que le projet prévoit l'acheminement des clients de l'hôtel du couvent au moyen de voiturettes n'est pas de nature à établir que les caractéristiques de l'accès à cet hôtel ne seraient pas adaptées à l'opération.
12. D'autre part, le règlement de sécurité du 25 juin 1980 dispose en effet en son article GN 4 : " Procédure d'adaptation des règles de sécurité § 1. Les dispositions prises en application de l'article R. 123-13 du code de la construction et de l'habitation ne peuvent avoir pour effet de diminuer le niveau de sécurité des personnes assuré par le respect des mesures réglementaires de prévention. Le permis de construire ou l'autorisation de travaux doivent mentionner les dispositions exceptionnelles approuvées par l'autorité compétente. A cet effet, chaque disposition envisagée en atténuation doit faire l'objet de la part du constructeur d'une demande écrite comportant les justifications aux atténuations sollicitées et, le cas échéant, les mesures nécessaires pour les compenser. Les atténuations peuvent en particulier porter sur le comportement au feu des matériaux et des éléments de construction et les compensations consister notamment en moyens d'évacuation supplémentaires. § 2. Certains établissements recevant du public et présentant des caractéristiques communes, non explicitement cités dans l'article GN1, peuvent, en raison de leurs spécificités ou de leurs conditions d'exploitation, faire exceptionnellement l'objet de mesures adaptées, validées par la Commission centrale de sécurité après présentation d'un cahier des charges. ". L'article R. 123-13 du code de la construction et de l'habitation dispose : " Certains établissements peuvent, en raison de leur conception ou de leur disposition particulière, donner lieu à des prescriptions exceptionnelles soit en aggravation, soit en atténuation ; dans ce dernier cas, des mesures spéciales destinées à compenser les atténuations aux règles de sécurité auxquelles il aura été dérogé peuvent être imposées. Des mesures spéciales destinées à assurer la sécurité des voisins peuvent également être imposées. Ces prescriptions et ces mesures sont décidées, soit par l'autorité chargée de la délivrance du permis de construire lorsque la décision est prise au moment de cette délivrance, soit par l'autorité de police dans les autres cas ; elles sont prises après avis de la commission de sécurité compétente mentionnée aux articles R. 123-34 et R. 123-38. Toutefois, les atténuations aux dispositions du règlement de sécurité ne peuvent être décidées que sur avis conforme de la commission consultative départementale de la protection civile. ".
13. Par un avis du 20 juillet 2016, la commission départementale de l'accessibilité et de la sécurité a donné un avis favorable à la dérogation aux articles CO2 et CO8 du règlement de sécurité, après avoir relevé que la commune de Nice s'est dotée d'un bras élévateur articulé, véhicule dont la taille est adaptée à la largeur des rues du vieux Nice, et eu égard aux matériaux utilisés pour la construction des façades des nouveaux bâtiments. Les accès répondent ainsi aux exigences de sécurité et de défense contre l'incendie.
14. Enfin, le moyen tiré de ce que le projet ne serait pas adapté aux contraintes du ramassage des ordures ménagères n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien fondé.
15. En sixième lieu, l'article US. 4 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur dispose : " Desserte par les réseaux : les aménagements réalisés sur le terrain doivent garantir l'écoulement des eaux pluviales ".
16. Il ressort des pièces du dossier que les aménagements réalisés sur le terrain garantissent l'écoulement des eaux pluviales, et que le service d'assainissement a d'ailleurs donné un avis favorable au projet.
17. En septième lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, les auteurs du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur n'ont pas entendu subordonner la constructibilité du sous- secteur A à l'adoption d'un plan d'aménagement de l'ensemble de ce secteur.
18. En huitième lieu, les requérants soutiennent que le permis de construire attaqué serait illégal car délivré sous l'empire du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice selon eux entâché d'illégalité pour ne pas avoir prévu de règles relatives à l'aspect des constructions dans le sous-secteur A.
19. Il ressort des dispositions du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice que celui-ci renvoie aux dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme relatif à l'aspect des constructions. Les auteurs de ce règlement ont ainsi entendu y inclure des règles équivalentes à celles de l'article R. 111-21, alors même que cet article, aujourd'hui recodifié à l'article R. 111-27, n'était pas applicable, à la date du permis de construire en litige, dans les territoires couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan de sauvegarde et de mise en valeur doit dès lors, et en tout état de cause, être écarté.
20. En neuvième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Nice a commis une erreur manifeste d'appréciation quant à l'insertion du bâtiment autorisé dans son environnement, et en particulier eu égard aux caractéristiques du vieux Nice et de l'ilot des Serruriers.
21. En dixième lieu, les requérants soutiennent que le permis de construire en litige méconnait l'article US.12 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur sur le stationnement car le projet autorisé, qui prévoit 26 places de stationnement, exigerait selon eux soixante-douze places de stationnement eu égard à la surface de plancher d'hébergement de 5 704,52 m².
22. Il ressort des dispositions de l'article US. 12 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice que le nombre d'emplacements de stationnement est fixé de la façon suivante : hôtel (moins de cent chambres) un emplacement par 80 m² de surface hors oeuvre nette, toutes affectations confondues, habitation, un emplacement par 60 m² de surface hors oeuvre nette, bureau, un emplacement par 40 m² de surface hors oeuvre nette. Cet article précise : " ...Dans le cas de changement partiel ou total de destination de la construction, les aires sont calculées en fonction des présentes normes et de l'usage nouveau de l'immeuble. Dans la mesure où les besoins nouveaux sont augmentés par rapport à la situation ancienne, les places exigibles seront calculées par différence entre les situations ancienne et nouvelle des parties de construction dont la destination a été modifiée... ". Le bâtiment à usage d'hôtel qui doit être construit comporte une surface de planchers de 1698,81 m² et requiert la réalisation de vingt-deux places de stationnement. Les besoins en terme de places de stationnement d'un hôtel fixés par le règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice étant inférieurs à ceux des constructions à usage d'habitat et de bureau préexistantes, il n'y avait pas lieu d'exiger de places de stationnement au titre de la surface de plancher correspondant aux constructions existantes. Les requérants ne sont pas fondés dès lors à soutenir que le projet autorisé méconnaîtrait l'article U. 12 du plan de sauvegarde et de mise en valeur du vieux Nice.
23. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Sur les conclusions de la SAS Hôtel du Couvent fondées sur les dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme :
24. L'article L. 600-7 du code de l'urbanisme dispose : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en oeuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel ".
25. Il ne ressort pas du dossier que la demande d'annulation du permis de construire délivré pour la réalisation d'un important complexe hôtelier dans le coeur du vieux Nice traduise un comportement abusif de la part des requérants. Les conclusions aux fins de dommages et intérêts présentées par la SAS Hôtel du Couvent doivent dès lors être écartées.
Sur les frais liés au litige :
26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nice et de la SAS Hôtel du Couvent, qui ne sont pas partie perdante à l'instance, les sommes que demandent les requérants sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme au titre des frais engagés par les défendeurs et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l'association Rey Serruriers et des autres requérants est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la SAS Hôtel du Couvent fondées sur les dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de la commune de Nice et de la SAS Hôtel du Couvent fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme AX... Q..., représentante unique des requérants, à la commune de Nice et à la SAS Hôtel du Couvent.
Délibéré après l'audience du 12 décembre 2019, où siégeaient :
- M. Poujade, président,
- M. AN... président assesseur,
- M. Jorda, premier conseiller;
Lu en audience publique le 26 décembre 2019.
2
N° 19MA00098
hw