Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 22 novembre 2016, M. C..., représenté par Me A..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 22 septembre 2016 en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à ses demandes ;
2°) d'annuler l'arrêté du 22 février 2013 précité ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-Villevieille la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le 22 février 2013, le permis tacite obtenu le 28 novembre 2012 était déjà retiré par le permis du 28 décembre 2012, qui doit être regardé comme valant retrait de ce permis tacite obtenu le 28 novembre 2012 ; les premiers juges n'ont pas répondu à ce moyen ;
- l'arrêté du 22 février 2013 est insuffisamment motivé au regard de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ;
- le permis tacite accordé n'est pas illégal dès lors qu'il s'agissait d'une extension mesurée de constructions existantes au sens de l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme ;
- le projet ne nécessite pas de défrichement du terrain ; en tout état de cause aucune autorisation de défrichement n'est nécessaire en application de l'ancien article R. 421-3-1 du code de l'urbanisme, en l'absence d'espace boisé classé.
Par un mémoire en défense et d'appel incident, enregistré le 20 juillet 2017, la commune de Châteauneuf-Villevieille, demande à la Cour :
- d'annuler le jugement attaqué, en tant qu'il a annulé l'arrêté du 28 décembre 2012 ;
- de rejeter l'appel principal ;
- de mettre à la charge de M. C... la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
A titre principal,
- son appel incident est recevable ;
- aucun permis tacite n'a pu naître le 28 novembre 2012 alors que le projet se situe en co-visibilité de la façade occidentale de l'église paroissiale Sainte-Marie de Châteauneuf-Villevieille, classée monument historique et nécessitait un avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF) ;
- le maire était tenu de refuser l'autorisation sollicitée dès lors que l'ABF ne s'était pas prononcé sur le projet ;
- la demande tendant à l'annulation du refus de permis du 22 février 2013 qui n'a fait que confirmer le refus de permis déjà opposé est irrecevable ;
- le retrait d'un permis tacite qui n'existe pas est illégal ;
A titre subsidiaire, les moyens de la requête d'appel principal ne sont pas fondés.
La présidente de la Cour a désigné Mme Muriel Josset, présidente assesseure de la 1ère chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Alain Poujade, président de la 1ère chambre.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code du patrimoine ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 :
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gougot,
- et les conclusions de M. Gonneau, rapporteur public.
1. Considérant que le maire de la commune de Châteauneuf-Villevieille a, par arrêté du 28 décembre 2012, refusé d'accorder à M. C... un permis de construire demandé le 28 septembre 2012 pour l'édification de deux villas individuelles sur des parcelles situées chemin des Ligures, cadastrées section C n° 61,62, 63, 578 et 579 ; que le 22 février 2013, il a retiré le permis tacite qu'il estimait avoir été obtenu le 28 novembre 2012 puis, a de nouveau refusé de délivrer l'autorisation sollicitée ; que M. C... interjette appel du jugement du 22 septembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Nice a refusé d'annuler l'arrêté du 22 février 2013 ; que la commune de Châteauneuf-Villevieille, par la voie de l'appel incident, demande à la Cour d'annuler le jugement précité, qui a annulé le refus de permis de construire du 28 décembre 2012 après l'avoir requalifié de décision de retrait d'un permis tacite ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant que les premiers juges ont répondu au point 16 du jugement au moyen, visé par les premiers juges, et qualifié de " légalité externe " par le requérant dans son mémoire introductif d'instance du 19 avril 2013, selon lequel " l'arrêté pris en date du 22 février 2013 portant sur un acte déjà retiré par le même auteur apparaît non fondé et non justifié " ; que le requérant n'est donc pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'une omission à statuer ;
Sur le bien-fondé du jugement concernant la décision du 28 décembre 2012 :
3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision contestée : " Lorsque le projet est situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques [...] le permis de construire [...] tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-31 du code du patrimoine dès lors que la décision a fait l'objet de l'accord de l'architecte des Bâtiments de France. " ; que selon l'article L. 621-31 du code du patrimoine alors en vigueur : " Lorsqu'un immeuble est [...] situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, il ne peut faire l'objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d'aucune construction nouvelle, d'aucune démolition, d'aucun déboisement, d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect, sans une autorisation préalable.... " ; que l'article L. 621-30 du code du patrimoine alors applicable précise qu' " Est considéré, pour l'application du présent titre, comme étant situé dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques tout autre immeuble, nu ou bâti, visible du premier ou visible en même temps que lui et situé dans un périmètre déterminé par une distance de 500 mètres du monument. " ; que selon l'article R. 424-3 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans les délais mentionnés aux articles R. 423-59, R. 423-67 et R. 423-67-1, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la délivrance d'un permis de construire est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ou en co-visibilité avec celui-ci, à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF) ;
4. Considérant que dans son avis sur le projet du 3 octobre 2012, l'ABF a estimé que le projet se situait hors du champ de visibilité de la façade occidentale de l'église paroissiale Sainte-Marie de Châteauneuf-Villevieille, inscrite sur la liste des monuments historiques ; que toutefois, il ressort d'un relevé Géoportail que la distance séparant le projet de l'église Sainte-Marie de Châteauneuf-Villevieille est de 466,33 mètres ; que le projet était donc inclus dans le périmètre de protection de cette église ; qu'il ressort en outre des pièces du dossier, et notamment d'un constat de police du 3 mai 2016 et d'un procès-verbal d'huissier du 3 janvier 2017, produit pour la première fois en appel, ainsi que des diverses photographies jointes à ces deux documents, que le projet est visible depuis ladite église ; que par suite, contrairement à ce qu'a estimé l'ABF, le projet se situe dans le " champ de visibilité " de ce monument historique au sens des dispositions précitées de l'article L. 621-30 du code du patrimoine ; qu'en conséquence, l'avis de l'ABF du 3 octobre 2012 sur le projet en litige n'a pas pris en compte la visibilité de ce dernier depuis l'église ; que dès lors, cet avis ne permettait pas de s'assurer qu'un contrôle prenant en compte ce monument classé avait bien été réalisé par cet architecte ; qu'ainsi l'autorisation prévue par les articles L. 621-31 du code du patrimoine et R. 425-1 du code de l'urbanisme ne pouvait être regardée comme ayant été régulièrement accordée ; que par conséquent, en application des dispositions précitées de l'article L. 621-31 du code du patrimoine, qui subordonnent tout projet à l'avis conforme de l'ABF, aucun permis tacite ne pouvait naitre du silence gardé par l'autorité administrative sur la demande d'autorisation dont elle avait été saisie le 28 septembre 2012 ; que la commune de Châteauneuf-Villevieille est donc fondée à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que les premiers juges ont requalifié la décision du 28 décembre 2012 de retrait d'un permis tacite, et l'ont annulée pour méconnaissance de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration ;
5. Considérant qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C... tant en première instance qu'en cause d'appel à l'encontre de l'arrêté du 28 décembre 2012 ;
6. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 4, en l'absence d'avis conforme défavorable, la commune de Châteauneuf-Villevieille n'est pas fondée à soutenir que le maire aurait été tenu par un tel avis défavorable pour refuser l'autorisation sollicitée et que les autres moyens de M. C... seraient, par suite, inopérants ;
7. Considérant, en deuxième lieu, que la décision attaquée, qui vise les textes appliqués et précise notamment que " le terrain est situé en-dehors des zones actuellement urbanisées de la commune et que la loi montagne n'autorise que les extensions mesurées des constructions existantes légales à usage d'habitation ainsi que les constructions à usage agricole ", comporte ainsi les éléments de droit et de fait sur lesquels elle se fonde, conformément aux exigences de l'article A 424-4 du code de l'urbanisme ; que le caractère erroné de la référence à l'article L. 145-III au lieu de L. 145-3 ou, à le supposer même établi, des motifs de fait, n'est pas de nature à entacher d'insuffisance de motivation l'arrêté en litige ; qu'enfin, le requérant ne peut utilement se prévaloir de loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration, telle qu'interprétée par la circulaire ministérielle du 31 août 1979 prise pour son application, alors que la motivation des refus de permis de construire est exigée par une disposition spéciale du code de l'urbanisme ;
8. Considérant, en troisième lieu que l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose: " ... Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ; que s'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté litigieux ne mentionne pas le prénom de son auteur, cette circonstance est sans incidence sur sa régularité au regard des dispositions de l'article 4 précité de la loi du 12 avril 2000, dès lors que le signataire de l'acte litigieux peut être identifié sans ambiguïté par les mentions de son nom patronymique et de l'initiale de son prénom ainsi que par sa qualité de maire de la commune ;
9. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit au point 4 que le refus de permis de construire du 28 décembre 2012 ne peut être regardé comme valant retrait d'un permis tacite ; que par suite, doivent être écartés, comme inopérants, les moyens tirés de la méconnaissance d'une procédure contradictoire en application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, et, en tout état de cause, de l'absence de motif d'illégalité justifiant un tel retrait ;
10. Considérant, en cinquième lieu, que la commune étant couverte par un document d'urbanisme, le requérant ne peut utilement invoquer les dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme qui régissent la situation des communes non dotées d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ;
11. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 145-3 alors en vigueur : " ...III.-Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. " ; qu'au point III-132-4-4 des orientations de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes les " secteurs urbains constitués " composés de vieux villages et de quartiers nouveaux intégrant les hameaux, groupes de constructions traditionnelles et groupes d'habitations qui comprennent un nombre significatif de maisons très proches les unes des autres sont représentés sur la carte 19, illustrant l'urbanisation du secteur ; que, d'une part, de telles prescriptions apportent des précisions relatives aux modalités d'application des dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme et ne sont pas incompatibles avec elles ; que, dès lors, la conformité d'un projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières à la loi montagne doit être appréciée au regard de ces prescriptions ; que, d'autre part, par groupe " de constructions traditionnelles ou d'habitations existants ", au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme, il convient d'entendre un groupe de plusieurs bâtiments qui, bien que ne constituant pas un hameau, se perçoivent, compte tenu de leur implantation les uns par rapport aux autres, notamment de la distance qui les sépare, de leurs caractéristiques et de la configuration particulière des lieux, comme appartenant à un même ensemble ; que, pour déterminer si un projet de construction réalise une urbanisation en continuité par rapport à un tel groupe, il convient de rechercher si, par les modalités de son implantation, notamment en termes de distance par rapport aux constructions existantes, ce projet sera perçu comme s'insérant dans l'ensemble existant ;
12. Considérant qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les terrains d'assiette du projet sont vierges de toute construction, à l'exception de la parcelle cadastrée n° 62 qui comporte une ancienne construction agricole non affectée à l'habitation de 48 m² ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 4, ces terrains se situent à plusieurs centaines de mètre du village de Châteauneuf-Villevieille, classé en zone montagne ; que s'ils sont à une quarantaine de mètres du hameau de Ramadan, ils en sont toutefois séparés par une oliveraie et par un terrain en pente ; que le projet ne peut ainsi être regardé comme s'insérant dans cet ensemble ; qu'en limite Ouest, se trouve un vaste espace boisé classé ; que si le requérant soutient que la parcelle 1434 est bâtie, il ne l'établit pas, alors que la commune conteste cette allégation; qu'à proximité du terrain d'assiette du projet, seules sont bâties les parcelles n° 58, 59 et 1435 ainsi que les parcelles n° 57 et 60 dont la commune fait valoir qu'elles comportent deux corps de ferme ; qu'eu égard à leur implantation et à la configuration des lieux, ces constructions ne permettent pas de caractériser un groupe de constructions ou d'habitations existants au sens des dispositions précitées de l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme, dans lequel s'insèrerait le projet en litige ; que par ailleurs, la circonstance que le projet respecterait les prescriptions du plan d'occupation des sols ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables de l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme ; que par suite, alors même que le projet est desservi par les réseaux , le maire a pu légalement opposer un refus d'autorisation en se fondant sur les dispositions précitées de l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme, au regard des précisions apportées par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Châteauneuf-Villevieille est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé la décision en litige du 28 décembre 2012 ;
Sur le bien-fondé du jugement concernant la décision du 22 février 2013 :
14. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté contesté vise les textes applicables et se fonde notamment sur le fait que le projet se trouve en zone " NB " de la commune, en-dehors des zones actuellement urbanisées de la commune dans lesquelles la loi montagne autorise notamment l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 7, le caractère erroné de la référence à l'article L. 145-III au lieu de L. 145-3 ou, à le supposer même établi, des motifs de fait, n'est pas de nature à entacher d'insuffisance de motivation l'arrêté en litige ; que de même, le moyen tiré de la méconnaissance de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration, telle qu'interprétée par la circulaire ministérielle du 31 août 1979, doit être écarté, comme inopérant, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 7 ;
15. Considérant, en deuxième lieu, que pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 8, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 doit être écarté ;
16. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit aux points 3 et 4, le moyen selon lequel la décision du 22 février 2013 procèderait au retrait d'une décision administrative déjà retirée n'est pas fondé ;
17. Considérant, en quatrième lieu, que les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 145-3 III et L. 111-1-2 du même code doivent être écartés, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 10 à 12 ; que le motif de refus qui se fonde sur l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme suffit, à lui seul, à justifier la décision contestée ;
18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 février 2013 ;
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. C... dirigées contre la commune de Châteauneuf-Villevieille qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... la somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Châteauneuf-Villevieille en application de ces dispositions ;
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 22 septembre 2016 est annulé en tant qu'il a annulé l'arrêté du 28 décembre 2012.
Article 2 : La demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Nice tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 décembre 2012 et sa requête d'appel sont rejetées.
Article 3 : M. C... versera à la commune de Châteauneuf-Villevieille une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...C...et à la commune de Châteauneauf-Villevieille.
Délibéré après l'audience du 15 février 2018, où siégeaient :
- Mme Josset, présidente assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Gougot, première conseillère,
- M. Silvy, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 1er mars 2018.
2
N° 16MA04304