Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 6 janvier 2014, la commune de Six-Fours-les-Plages, représentée par son maire en exercice, par MeB..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement en date du 6 novembre 2013 du tribunal administratif de Toulon ;
2°) de condamner les consorts C...et E...à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête de première instance est irrecevable faute d'accomplissement par les requérants de la formalité prévue à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- il n'est pas contesté que le terrain d'assiette du projet est concerné par l'emprise d'un emplacement réservé n° 83 prévu au plan d'occupation des sols destiné à la création d'une voie qui traverse de part en part ce terrain ;
- le projet, eu égard à la localisation approximative des bâtiments et au non respect des règles de prospect par rapport à la voie publique, compromet la réalisation d'une voie sur l'emplacement réservé ;
- le certificat d'urbanisme négatif a été pris en considération également d'une desserte privée insuffisante, de sorte qu'elle n'avait pas à demander de substitution de motif ; en tant que de besoin, il est demandé à la Cour de procéder à une substitution de motif en raison de l'insuffisance de l'accessibilité du terrain au regard de l'article UC 3 du plan d'occupation des sols ;
- le projet ne dispose pas d'un accès direct à la voie publique, en méconnaissance des dispositions de l'article UC 3 du plan d'occupation des sols ;
- l'accès actuel au terrain se fait par un chemin dont les caractéristiques ne sont pas adaptées aux besoins des constructions envisagées et ne permettront pas aux véhicules de se croiser, le passage des véhicules de secours étant également compromis ; les consorts C...et E...ne peuvent se prévaloir de la voie future devant prendre place sur l'assiette de l'emplacement réservé ;
- la demande de certificat d'urbanisme ne mentionne aucune servitude ;
- le terrain est insuffisamment desservi par les équipements publics compte tenu de l'importante constructibilité potentielle des terrains de nature à générer une surface habitable considérable ; la constructibilité du lot A n'a pas à être déduite de l'estimation de la capacité globale de constructibilité du projet, les demandeurs ayant tout loisir d'utiliser la totalité de la constructibilité offerte par le terrain ;
- le projet est incompatible avec les dispositions du futur plan local d'urbanisme, lequel est suffisamment avancé et a classé les parcelles en zone " grands jardins " ; la commune est dès lors en situation de compétence liée pour opposer un sursis à statuer ;
- si la Cour devait confirmer le jugement rendu par le tribunal administratif de Toulon, elle confirmera également le rejet de la demande de condamnation sous astreinte formulée en première instance par les requérants, dès lors que rien ne justifie qu'il soit enjoint à la commune de procéder à un nouvel examen sous astreinte et rien n'empêche les requérants de déposer une nouvelle demande.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
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Vu la décision de la présidente de la cour administrative d'appel de Marseille qui désigne Mme Muriel Josset, présidente-assesseure de la 1ère chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Jean-Louis d'Hervé, président de la 1ère chambre.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Féménia, première conseillère,
- et les conclusions de M. Salvage, rapporteur public.
1. Considérant que, par décision du 20 novembre 2011, le maire de la commune de Six-Fours-les-Plages a délivré à la SELARL Buet-Venaut, géomètre-expert foncier, un certificat d'urbanisme déclarant non réalisable un projet de lotissement consistant en la division en trois lots d'un terrain d'une superficie de 7 850 m² cadastré AH136, 137 et 138, dont un lot A affecté à un bâtiment existant à usage d'habitation et des lots B et C destinés chacun à l'implantation d'un bâtiment à usage d'habitation ; que la commune de Six-Fours-les-Plages fait appel du jugement du tribunal administratif de Toulon qui a annulé cette décision ;
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. Considérant que si l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme oblige à notifier à l'auteur de la décision un recours contre un " certificat d'urbanisme ", cette mention n'a pas entendu viser, conformément à l'objectif de sécurité juridique poursuivi par le décret, les certificats d'urbanisme négatifs, qui ne confèrent aucun droit à leur titulaire et n'entrent donc pas dans le champ d'application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; que la demande d'annulation présentée par les consorts C...et autres étant dirigée contre un certificat d'urbanisme négatif qui leur avaient été délivré, elle n'avait pas, à peine d'irrecevabilité, à être notifiée à la commune de Six-Fours-les-Plages ;
Sur la légalité du certificat d'urbanisme du 20 novembre 2011 :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus.(...) " ; qu'il appartient à l'autorité compétente, pour délivrer le certificat d'urbanisme, d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain ; que, si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation ;
4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, que le certificat d'urbanisme négatif en litige est fondé sur un premier motif tiré du " caractère insuffisant des équipements publics compte tenu de " l'importante constructibilité potentielle du terrain " ; que d'une part, comme l'a retenu à bon droit le tribunal, la demande de certificat d'urbanisme porte sur un projet consistant exclusivement à détacher deux lots à bâtir pour une surface hors oeuvre nette maximale (SHON) de 563,55 m² pour le lot B et 488,80 m² pour le lot C en application du coefficient d'occupation des sols de 0,62 applicable en zone UC ; que le maire ne pouvait donc fonder son appréciation relative à l'insuffisance des réseaux en retenant que le projet porterait sur une importante constructibilité potentielle du terrain incluant la constructibilité de la superficie restante du lot A, et ce alors même que ce lot construit, représente une SHON de 1 069 m² pour une superficie de terrain de 6 231 m² ; que d'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'à la date à laquelle le certificat d'urbanisme a été demandé pour les parcelles cadastrées AH 136, 137 et 138, le réseau communal d'assainissement borde le terrain d'assiette du lotissement projeté et les réseaux publics d'alimentation en eau et en électricité empruntent la voie publique " Avenue Audibert " située à proximité des parcelles ; que, par ailleurs, le service assainissement de la communauté d'agglomération Toulon-Provence-Méditerranée (TPM) et le service des eaux de la commune ont estimé, par un avis rendu le 29 septembre 2011, que les réseaux d'assainissement et d'eau potable avaient une capacité suffisante en débit et en pression pour desservir le projet ; que par suite, le motif de refus tiré de ce que le projet est insuffisamment desservi par les équipements publics manque en fait ;
5. Considérant qu'aux termes de l'article UC 3 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Six-Fours-les-Plages : " 1/ Accès. Pour être constructible, un terrain doit comporter un accès à une voie publique ou privée. Les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, etc... (...) 2/Voierie. Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées répondant à l'importance et à la destination de la construction ou de l'ensemble des constructions qui y sont édifiées. (...) " ; l'article R. 111-5 du même code prévoit que : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. " ;
6. Considérant que le certificat d'urbanisme négatif en litige est également fondé sur le motif tiré de l'insuffisance de la voirie en méconnaissance des articles UC 3 et R111-5 précités " ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier, que les lots B et C sont desservis par l'avenue Audibert, accessible soit par le chemin rural n° 412 dit de Simon, qui dessert déjà directement les constructions existantes sur la parcelle 136, soit par la parcelle 132 dont ils sont propriétaires ; que, par suite, les parcelles dont s'agit ne sont pas enclavées ; que, par ailleurs, la commune ne peut valablement opposer la seule circonstance que la parcelle 132 est grevée d'un emplacement réservé, dès lors que la destination de celui-ci, à savoir la création d'une voie de circulation permettra également la desserte des lots B et C et que le projet n'est pas incompatible avec la destination de cet emplacement réservé ; qu'enfin, la commune n'établit pas que la voie de desserte actuelle constituée du chemin rural n° 412 dit de Simon ne présenterait pas les caractéristiques suffisantes pour assurer une accessibilité des lots à aménager, dès lors que, selon ses propres écritures, cette voie mesure entre 3,6 et 4 mètres de large, et que les lots B et C sont aussi desservis, comme il vient d'être dit, par une autre voie donnant accès à une voie publique ; que, par suite, le motif de refus tiré de ce que le projet méconnaît tant les dispositions de l'article UC 3 du règlement du plan d'occupation des sols que celles de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme manque en fait ;
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 8° du code de l'urbanisme, alors applicable : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; " ;
8. Considérant que, hors le cas des constructions conformes à la destination de l'emplacement réservé par un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé, seules les constructions présentant un caractère précaire peuvent être légalement autorisées sur un tel emplacement par un permis de construire, et que les constructions qui ne satisfont pas à ces conditions ne peuvent légalement être édifiées qu'à l'extérieur de l'emprise de l'emplacement réservé ;
9. Considérant que l'emplacement réservé tel que mentionné au point 4, inscrit sous le numéro d'opération 83 au plan local d'urbanisme, d'une envergure de six mètres, est destiné à la création d'une voie reliant la RD 16 à l'avenue d'Audibert ; qu'il ressort du plan cadastral joint à la demande de certificat d'urbanisme que si cet emplacement réservé traverse de part en part le terrain dont les consorts C...et E...sont propriétaires, préfigurant l'engagement d'une procédure de délaissement par les propriétaires, toutefois, l'implantation des lots à bâtir B et C ainsi que les constructions projetées, sont matérialisées sur le plan de situation à l'échelle 1/500, à l'extérieur de l'emprise de cet emplacement réservé ; que, par ailleurs, à défaut de préciser les règles de prospect ou de distance dont le respect s'impose en application des dispositions réglementaires du document d'urbanisme, la commune ne peut, en tout état de cause, utilement soutenir que le projet ne pourrait pas respecter une distance minimale à l'assiette de cette voie publique ;
10. Considérant qu'aux termes de l'alinéa 4 de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, alors applicable : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. " ; qu'aux termes de l'alinéa 5 de l'article L. 410-1 du même code : " Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. " ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsque l'élaboration d'un plan local d'urbanisme a été prescrite, l'éventualité de l'opposition d'un sursis à statuer à une demande de permis de construire concernant un projet de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan, fait partie des dispositions d'urbanisme applicables à un terrain couvert par ce plan, dont un certificat d'urbanisme doit faire mention ;
11. Considérant que le certificat d'urbanisme négatif en litige est enfin fondé sur le motif tiré de ce que les parcelles du terrain objet de la demande ont été identifiées dans le projet de plan local d'urbanisme lequel est suffisamment avancé, comme susceptibles d'être classées en zone UJ (espaces à grands jardins), comprenant une servitude d'espace à planter sur les lots envisagés pour recevoir les constructions, et que cette opposition est de nature à justifier un sursis à statuer sur les demandes d'autorisation de construction ; que, comme l'a retenu à bon droit le tribunal, si un certificat d'urbanisme doit mentionner la possibilité d'opposer ultérieurement à un projet un sursis à statuer, cette possibilité ne saurait pour autant fonder le caractère négatif de ce certificat ; que, par suite, en fondant sa décision sur ce motif, le maire de Six-Fours-les-Plages a commis une erreur de droit ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Six-Fours-les-Plages n'est pas fondée à soutenir que, c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé le certificat d'urbanisme du 20 novembre 2011 ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge des consorts C...et autres, qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande la commune de Six-Fours-les-Plages au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Six-Fours-les-Plages est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune Six-Fours-les-Plages, M. A...C..., M. F...C..., M. G...C..., M. D...E...et M. C...E....
Délibéré après l'audience du 17 mars 2016 à laquelle siégeaient :
- Mme Josset, présidente-assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Féménia, première conseillère,
- M. Gonneau, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 6 avril 2016.
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N° 14MA00042