Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 2 mars 2015, la SA BMCI, représentée par la SCP d'avocats Delaporte-Briard-Trichet, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 31 décembre 2014 ;
2°) d'annuler la décision implicite précitée ;
3°) d'enjoindre au président et au conseil communautaire de la CUMPM d'engager une procédure de révision du plan d'occupation des sols afin de classer en zone urbaine les parcelles du secteur de la ZAC des Brûlots cadastrées section AO 13 et AP 200, sous une astreinte de 1 500 euros par jour de retard courant à l'issue d'une période de deux mois à compter de la notification de l'arrêt ;
4°) de mettre à la charge de la CUMPM la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué qui ne vise pas de façon suffisamment précise les conclusions et moyens des parties, notamment de la SA BMCI est irrégulier au regard de l'article R. 741-2 du code de justice ;
- la demande de première instance est recevable et fondée dès lors que l'illégalité des actes réglementaires est perpétuelle et que l'administration doit s'abstenir d'appliquer un règlement illégal ;
- le classement des parcelles litigieuses en zone inconstructible " NL " correspondant à une " zone naturelle soumise aux dispositions de la loi littoral " ou " zone de protection soumise aux dispositions de la loi littoral ", qui se réfère ainsi nécessairement à l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme est illégal tant au regard des motifs d'un arrêt précédent du 6 novembre 2009 de la cour que de leur situation géographique ;
- le classement en zone " NL " est également entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, sans que puisse s'y opposer les qualifications retenues par une directive territoriale d'aménagement ;
- le classement en " espaces boisés classés " au regard de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme n'est pas davantage justifié ;
- au surplus les terrains en cause se situent dans un environnement urbanisé et sont desservis par les équipements publics.
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 août 2015, la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole (CUMPM), représentée par la SCP d'avocats Berenger, Blanc, Burtez-Doucède conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SA BMCI la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens de la société requérante ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2015, la commune de Sausset-les-Pins, représentée par Me C..., demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de la société BMCI la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gougot, 1ère conseillère,
- les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant la métropole Aix-Marseille-Provence et de Me C... représentant la commune de Sausset-les-Pins.
1. Considérant que 1e 16 décembre 2005, le maire de la commune de Sausset-les-Pins a délivré à la société anonyme " Bureau de mobilisation des créances et d'investissement " (SA BMCI) un certificat d'urbanisme pré-opérationnel négatif concernant un terrain dont elle est propriétaire sur le territoire communal, cadastré AO 13 et AP 200, situé dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté du domaine de Sausset ; que ce certificat d'urbanisme négatif se fondait sur d'une part, l'appartenance du terrain, à un espace sensible à protéger au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme et, d'autre part, sa proximité d'une voie bruyante et la nécessité de desservir les terrains par des voies et réseaux répondant aux besoins de l'opération ; que par arrêt n° 07MA02528 du 6 novembre 2009, la cour administrative d'appel de Marseille a confirmé le jugement du 24 mai 2007 par lequel le tribunal administratif de Marseille avait rejeté la demande de la société tendant à l'annulation de ce certificat d'urbanisme, en censurant toutefois l'ensemble des motifs à l'exception de ceux tirés de l'absence de desserte du projet en voirie et réseau d'assainissement ; que, par lettre du 23 août 2010 reçue le 24 août, la société BMCI a saisi la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (CUMPM) aux droits de laquelle vient la Métropole Aix-Marseille-Provence, d'une demande de modification du plan local d'urbanisme de la commune de Sausset-les-Pins, approuvé par délibération du conseil de communauté en date du 19 décembre 2008, pour obtenir le classement en zone urbaine de ses parcelles ; que sa demande tendant à l'annulation de cette décision de refus a été rejetée en dernier lieu par un arrêt de la Cour de céans n° 13MA00023 du 3 avril 2015 sur lequel elle a formé un pourvoi en cassation en cours d'instruction de la présente requête ; que, par courrier du 28 décembre 2012 reçu le 31 décembre 2012, elle a de nouveau saisi la CUMPM d'une demande tendant à ce que le plan local d'urbanisme soit modifié et ses parcelles classées en zone urbaine ; qu'elle interjette appel du jugement n° 1302932 du tribunal administratif de Marseille du 31 décembre 2014 rejetant sa demande tendant à l'annulation de cette décision implicite née du silence sur sa demande du 28 décembre 2012 ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision [...] contient [...] l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. " ; que les visas du jugement attaqué mentionnent avec une précision suffisante les moyens des parties ; que le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit par suite être écarté ;
Sur le bien-fondé du jugement :
3. Considérant qu'en vertu de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme : " Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application [...] des articles L. 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. " ; qu'aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et, dans les départements d'outre-mer, les récifs coralliens, les lagons et les mangroves./[...] Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites . " ; que selon l'article L. 130-1 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements./Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements .... " ;
4. Considérant que, pour soutenir que le refus de modifier le plan local d'urbanisme est illégal, la société requérante fait tout d'abord valoir que le classement en zone " NL " des parcelles dont elle est propriétaire, qui étaient auparavant reconnues comme constructibles, est entaché d'erreur d'appréciation et d'erreur de droit ; qu'à cet effet, elle soutient que la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône du 10 mai 2007 qui identifie les massifs de l'Estaque comme un " espace remarquable " n'a pas pour effet de préciser cette notion d'" espaces remarquables " énoncée à l'article L. 146-6 précité du code de l'urbanisme, suffisamment définie par cette disposition législative ; qu'elle excipe en outre de l'incompatibilité de la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône du 10 mai 2007, qu'elle estime inopposable car insuffisamment précise, et en tout état de cause entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ;
5. Considérant que dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 111-1-1 précité code de l'urbanisme, ou par un document en tenant lieu, la conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions ; qu'en outre, la légalité d'une directive territoriale d'aménagement doit s'apprécier à l'échelle du territoire qu'elle couvre et compte tenu de l'ensemble de ses orientations et de ses prescriptions, et notamment des différentes catégories d'espaces qu'elle distingue ;
6. Considérant, en premier lieu, que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la directive territoriale d'aménagement n'a pas vocation à préciser la notion d'" espaces remarquables ", suffisamment définie selon elle par cette disposition législative, dès lors que l'article L. 111-1-1 du même code prévoit qu'ainsi qu'il a été rappelé au point 3 : " Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application [...] des articles L. 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. ", sans exclure de cette énumération les dispositions de l'article L. 146-6 ;
7. Considérant, en deuxième lieu, que la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône précise que " les espaces remarquables identifiés dans les Bouches-du-Rhône [...] sont d'abord des espaces remarquables de grandes dimensions. Il s'agit des massifs [...] de l'Estaque... " ; que ce faisant, contrairement à ce que soutient la société requérante, elle permet l'identification de cet espace ainsi qualifié de remarquable ;
8. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, demeurées à l'état naturel, se situent à la fois dans la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) " Chaîne de l'Estaque ", et à proximité de la ZNIEFF " Littoral de la Nerthe " et du site d'intérêt communautaire " Côte bleue chaîne de l'Estaque ", éligible " Natura 2000 " ; qu'il ressort des éléments du rapport de présentation établi dans le cadre de l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Sausset-les-Pins approuvé par délibération du 19 décembre 2008 qu'en ce qui concerne la ZNIEFF de la chaîne de l'Estaque, son intérêt principal est faunistique (avifaune) et floristique compte tenu de la présence d'espèces ibériques et nord-africaines, de plantes rares et menacées et que son identification tient à deux intérêts majeurs, l'un floristique et l'autre forestier ; que le rapport identifie " la succession des vallons du Brûlot " comme un secteur correspondant " à la façade maritime de la chaîne de la Nerthe qui, sur le territoire de Sausset-les-Pins " offre " une succession de reliefs singuliers que caractérisent un paysage de collines méditerranéennes sèches " ; que le rapport relève, en outre, que cet espace constitue " un ensemble forestier d'une exceptionnelle ampleur se poursuivant sur les communes voisines et supportant une richesse faunistique et floristique importante justifiant d'ailleurs la création d'une ZNIEFF " et qu'" une grande partie de ces espaces participent directement à l'ambiance paysagère qui fait l'attrait de la Côte Bleue avec une succession de vallons ou plateaux plongeant dans la mer ou directement perçus depuis le rivage. Leurs richesses paysagères constituent l'écrin de la commune au sein duquel les milieux se doivent d'être préservés. " ; que le rapport établi par le bureau d'études " Brace " en 2008, à la demande de la société requérante, dans le cadre du contentieux qu'elle avait initié à l'encontre du certificat négatif qui lui avait été opposé le 8 juillet 2005 ne contient pas d'éléments suffisants pour écarter ces constatations, alors notamment qu'il se borne à examiner la seule situation du terrain en litige sans tenir compte de l'ensemble du paysage de la " Côte bleue " et des massifs de l'Estaque dont les parcelles de la société requérante ne sauraient être isolées, nonobstant, d'une part, les motifs alors retenus par la cour de céans dans un arrêt du 6 novembre 2009 n° 07MA02528 rendu sur la contestation du certificat négatif d'urbanisme précité, lesquels ne revêtent pas d'autorité de la chose jugée et, d'autre part, le fait que la parcelle soit située à proximité de parcelles urbanisées au Sud et à l'Ouest, dès lors qu'à l'Est du terrain notamment les parcelles sont demeurées à l'état naturel ; que par suite la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en identifiant les massifs de l'Estaque comme un " espace remarquable " au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône du 10 mai 2007, opposable aux plans locaux d'urbanisme en application de l'article L. 111-1-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, alors même que le terrain litigieux serait desservi par les réseaux ;
9. Considérant que la société BMCI soutient ensuite qu'une telle qualification serait entachée d'erreur de droit au motif que ses terrains ne sont pas " proches du rivage de la mer " au sens de l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme qui dispose, dans sa version alors en vigueur : " En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : [...]/b) Les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; / [...] f) Les milieux abritant des concentrations naturelles d'espèces animales ou végétales telles que les herbiers, les frayères, les nourrisseries et les gisements naturels de coquillages vivants ; les espaces délimités pour conserver les espèces en application de l'article 4 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 et les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;[...]/Lorsqu'ils identifient des espaces ou milieux relevant du présent article, les documents d'urbanisme précisent, le cas échéant, la nature des activités et catégories d'équipements nécessaires à leur gestion ou à leur mise en valeur notamment économique. " ; qu'il résulte cependant des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme cités ci-dessus que la protection prévue à l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme est applicable à tout terrain situé sur le territoire d'une commune littorale et ayant les caractéristiques définies à cet article, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage ; qu'en l'espèce les parcelles litigieuses pouvaient, compte tenu de leur situation et leur environnement décrits au point 8, bénéficier ainsi de la protection définie à l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme en application du f) l'article R. 146-1 précité du code de l'urbanisme ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la requérante, la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône a pu, sans erreur de droit, classer les parcelles litigieuses en " espaces remarquables " au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, sans avoir à rechercher si elles étaient situées à proximité du rivage ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à exciper de l'incompatibilité au regard de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précité de la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône qui a inclus le massif de l'Estaque, où se situent les parcelles litigieuses dans les " espaces remarquables " au sens de cette loi ;
11. Considérant que par suite les moyens tirés de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de droit entachant la décision refusant de modifier le plan local d'urbanisme doivent être écartés ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SA BMCI, qui reprend à l'identique les moyens qu'elle a déjà fait valoir dans l'instance n° 13MA00023 et que la cour a rejeté par un arrêt du 3 avril 2015, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif Marseille a rejeté sa demande ; que doivent être rejetées, par suite, ses conclusions en injonction ;
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante soit condamnée à verser une quelconque somme à la société BMCI ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SA BMCI les sommes que demandent la Métropole Aix-Marseille-Provence et la commune de Sausset-les-Pins en application de ces mêmes dispositions ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SA BMCI est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la Métropole Aix-Marseille-Provence et de la commune de Sausset-les-Pins formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SA BMCI, à la Métropole Aix-Marseille-Provence et à la commune de Sausset-les-Pins.
Délibéré après l'audience du 31 mars 2016, où siégeaient :
- M. d'Hervé, président de chambre,
- Mme B..., première conseillère,
- Mme Gougot, première conseillère.
Lu en audience publique, le 21 avril 2016.
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N° 15MA00908