Par une requête enregistrée le 21 février 2020 sous le n° 20MA00835, la commune d'Aubenas-les-Alpes représentée par la SAS Huglo Lepage, demande à la Cour :
1°) à titre principal, d'annuler cette ordonnance du 5 février 2020 et de rejeter la demande du préfet des Alpes de Haute-Provence ;
2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat sur la légalité du décret et de l'arrêté du 27 décembre 2019, puis d'annuler cette ordonnance du 5 février 2020 et de rejeter la demande du préfet des Alpes de Haute-Provence ;
3°) à titre infiniment subsidiaire, de surseoir à statuer et saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis, puis d'annuler cette ordonnance du 5 février 2020 et de rejeter la demande du préfet des Alpes de Haute-Provence ;
4°) en tout état de cause, mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le premier juge a méconnu son office et ce faisant commis une erreur de droit en considérant que la carence de l'Etat disparaissait avec le décret et l'arrêté du 27 décembre 2019, textes insuffisants posant plusieurs problèmes et dont la légalité est déjà contestée devant le Conseil d'Etat, et, par suite, rendrait illégale de manière rétroactive l'arrêté du maire ;
- le premier juge n'a pas répondu au moyen portant sur le principe de précaution entachant ainsi son ordonnance de défaut de motivation et de dénaturation ;
- les circonstances locales particulières constituées notamment par l'appartenance de la collectivité au parc naturel régional du Luberon, par l'existence d'une zone Natura 2000, des vents dominants imposaient au maire d'agir au regard des objectifs à valeur constitutionnelle de protection de l'environnement et de la santé, de la carence de l'Etat et du danger grave des pesticides sur le fondement de son pouvoir de police générale. L'action de l'exécutif communal étant renforcée depuis par une décision du n° 2019/823 QPC du Conseil constitutionnel du 31 janvier 2020 et par un courrier du Premier président de la Cour des comptes en date du 27 novembre 2019.
Par un mémoire enregistré le 13 mars 2020, le préfet des Alpes de Haute-Provence conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens de la commune ne sont pas fondés.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la décision de la présidente de la cour administrative d'appel de Marseille donnant délégation à M. A..., premier vice-président, président de la 5ème chambre, pour juger les référés.
Vu :
- la Constitution, notamment son préambule ;
- la Charte de l'environnement ;
- le règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant notamment l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques ;
- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ;
- la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable ;
- l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 portant création d'une agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail ;
- le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation ;
- l'arrêté du 27 juin 2011 relatif à l'interdiction d'utilisation de certains produits mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime dans des lieux fréquentés par le grand public ou des groupes de personnes vulnérables ;
- l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;
- l'ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 ;
- la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2019 n° 415426 et 415431 ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été informées par courrier du 14 avril 2020, notifié le même jour par l'application Télérecours, d'une part, que la clôture de l'instruction était fixée au 24 avril 2020 à 12h, d'autre part, qu'il serait statué sans audience sur la présente affaire, en application des dispositions de l'article 9 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020.
Considérant ce qui suit :
1. Par une ordonnance n°1910699 du 5 février 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a suspendu à la demande du préfet des Alpes de Haute-Provence et sur le fondement des dispositions de l'article L.554-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 8 août 2019 par lequel le maire de la commune d'Aubenas-les-Alpes a réglementé, en les restreignant, les modalités d'utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire communal, interdisant l'utilisation de ces produits à une distance inférieure à 500 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d'habitation ou professionnel, de tous puits de captage, sources et cours d'eau privés ou publics et réduisant leur usage à 100 mètres lorsqu'existait une haie anti-dérive continue en bordure de la parcelle traitée, sous réserve du respect de certaines caractéristiques ou conditions matérielles. La commune d'Aubenas-Les-Alpes relève appel de cette ordonnance.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
2. En premier lieu, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille en rappelant que " compte tenu de la nature particulière de la procédure de référé, il appartient au juge des référés d'apprécier s'il existe, à la date à laquelle il statue, un ou des moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige en tenant compte, s'agissant comme en l'espèce d'une mesure de police, d'un éventuel changement dans les circonstances de fait ou de droit postérieur à l'édiction de cet arrêté " n'a pas méconnu son office. Il ne l'a pas davantage méconnu en précisant ensuite qu'il n'était pas démontré ni même sérieusement allégué que les mesures prises par le décret du 27 décembre 2019 et l'arrêté du 27 décembre 2019, " qui prévoient des dispositions particulières relatives aux distances de sécurité au voisinage des zones d'habitation et des zones accueillant des groupes de personnes vulnérables n'assureraient pas une protection suffisante des populations, y compris les plus vulnérables, contre les risques liés à la dissémination des produits phytopharmaceutiques et phytosanitaires. ".
3. En second lieu, la commune d'Aubenas-les-Alpes soutient que le premier juge a insuffisamment motivé son ordonnance en ne répondant pas à son moyen relatif au principe de précaution dont l'application a été dénaturée. Toutefois, eu égard à son office, le juge des référés, qui a d'ailleurs visé ce moyen en défense, ne commet pas d'irrégularité lorsque, pour faire droit à la demande de suspension, il se borne à désigner en l'état de l'instruction le ou les moyens de la requête qu'il regarde comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance :
4. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) ". Aux termes du troisième alinéa du même article, reproduit à l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. ".
5. D'autre part, en premier lieu, aux termes de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre (...) ". Aux termes du I de l'article L. 253-7 du même code : " Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (...) ". Aux termes de l'article R. 253-1 de ce code : " Le ministre chargé de l'agriculture est, sauf disposition contraire, l'autorité compétente mentionnée au 1 de l'article 75 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, ainsi que l'autorité administrative mentionnée au chapitre III du titre V du livre II du présent code (partie législative) ". Aux termes de l'article R. 253-45 de ce code : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ". Enfin, aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " En cas de risque exceptionnel et justifié, l'utilisation des produits peut être restreinte ou interdite par arrêté préfectoral. Cet arrêté motivé doit préciser les produits, les zones et les périodes concernés ainsi que les restrictions ou interdictions d'utilisation prescrites. Il doit être soumis dans les plus brefs délais à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture ".
6. Il résulte de ces dispositions qu'elles organisent une police spéciale des produits phytopharmaceutiques, en particulier de la mise sur le marché et de l'utilisation de ces produits, confiée à l'État, représenté notamment par les ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation. En outre, il est prévu qu'en cas de risque exceptionnel et justifié, l'utilisation de ces produits peut être restreinte ou interdite par arrêté du préfet.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) ". Aux termes de l'article L. 2212-4 du même code : " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. / Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prises ".
8. S'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques en application des dispositions citées ci-dessus des articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, il ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale des produits phytopharmaceutiques conférés aux autorités de l'Etat, édicter des mesures réglementaires à caractère général.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le préambule de la Constitution fait référence : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Il résulte de ces dispositions que le principe de précaution, s'il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attributions, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence et d'intervenir en dehors de ses domaines d'attributions. En conséquence ces dispositions ne sauraient davantage permettre au maire de s'immiscer dans l'exercice de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques, en édictant des mesures réglementaires à caractère général.
10. Pour justifier son intervention par l'arrêté en litige, le maire d'Aubenas-les-Alpes après avoir visé notamment les indications du registre " R-nano ", le rapport du Haut conseil de la santé publique, en date du 29 avril 2018, mentionne la puissance des vents dominants sur sa commune, la proximité de sources, de puits et de cours d'eau, seules ressources en eau de la collectivité et ajoute que plus de la moitié des habitants de la commune appartient à des catégories socio-professionnelles possédant un niveau d'informations élevé sur les risques encourus et que l'absence de prise immédiate de mesures de précaution par l'autorité municipale serait de nature à entraîner des troubles à l'ordre public. En outre, dans ses écritures, la commune indique aussi l'importance du tourisme sur son territoire, son appartenance au parc naturel régional du Luberon et l'existence d'une zone Natura 2000. Mais, comme l'a relevé le premier juge, ces considérations, en raison de leur caractère général, ne peuvent être regardées comme suffisantes pour démontrer que la population d'Aubenas-les-Alpes serait actuellement exposée à un danger grave et imminent justifiant l'intervention du maire dans le cadre de son pouvoir de police générale, alors au surplus, que l'usage de produits phytopharmaceutiques sur son territoire n'est ni établi, ni quantifié. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a considéré que le moyen tiré de ce que le maire de la commune d'Aubenas-les-Alpes a agi en dehors du champ de sa compétence prévue par les dispositions légales et réglementaires précitées paraissait propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 8 août 2019.
11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis ni de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat sur la légalité du décret et de l'arrêté du 27 décembre 2019, que la requête de la commune d'Aubenas-les-Alpes doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
ORDONNE :
Article 1er : La requête de la commune d'Aubenas-les-Alpes est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune d'Aubenas-les-Alpes et au préfet des Alpes de Haute-Provence.
Fait à Marseille, le 29 avril 2020.
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