Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 juin 2017 et le 10 septembre 2018, la SAS Imagerie de Clairval, représentée par MeC..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 19 avril 2017 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la décision du 23 octobre 2014 du directeur général de l'ARS de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
3°) d'enjoindre au directeur général de l'ARS de lui délivrer l'autorisation demandée, ou, à défaut de réexaminer sa demande ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché de contradiction de motifs à son point 20 ;
- le tribunal administratif a omis de répondre à un moyen en s'abstenant de tenir compte de son argumentation selon laquelle les conséquences à tirer des vices de procédure devaient le cas échéant être appréciées ensemble ;
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé aux points 4 et 9 ;
- la contradiction entre les motifs figurant au point 8 et ceux d'un autre jugement du même tribunal rendu le même jour entache le jugement attaqué d'insuffisance de motivation ;
- les membres de la commission spécialisée de l'organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie et le rapporteur entendu lors de la séance n'avaient pas remis leur déclaration d'intérêts en temps utile ;
- plusieurs membres ayant siégé lors de la séance du 22 septembre 2014 de la commission spécialisée de l'organisation des soins étaient en situation de conflit d'intérêts ;
- le directeur général de l'ARS ne pouvait légalement confier à un agent placé sous son autorité l'instruction de la demande, ni la conférence régionale de la santé et de l'autonomie confier à celui-ci la rédaction d'un rapport ;
- le bilan quantifié de l'offre de soins a été publié tardivement ;
- la décision contestée est illégale en ce qu'elle fait application d'un schéma régional d'organisation des soins lui-même illégal ; en effet, celui-ci n'a pas procédé à l'évaluation des besoins de la population pour l'installation d'appareils scanographes ; en outre, celui-ci ne peut fixer ni les conditions d'implantation, ni les conditions techniques de fonctionnement des équipements matériels lourds ;
- la décision contestée est entachée d'erreur de droit, dès lors que le directeur général n'a pas procédé à l'examen des mérites respectifs des demandes dont il était saisi ;
- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle se réfère au " secteur géographique nord de Marseille ", et non à un " territoire de santé " ;
- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle se réfère aux " principes généraux du SROS-PRS ", et non aux " objectifs " fixés par ce schéma ;
- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle vise à la réduction des inégalités en matière de santé ;
- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 8 décembre 2017, la ministre des solidarités et de la santé conclut à titre principal au rejet de la requête de la SAS Imagerie de Clairval et à titre subsidiaire à la modulation des effets de l'annulation à prononcer.
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Imagerie de Clairval ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;
- le code de justice administrative.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Merenne,
- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public,
- et les observations de MeD..., substituant la SELARL C...-Badin, avocat de la SAS Imagerie de Clairval.
Une note en délibéré présentée par la SAS Imagerie de Clairval a été enregistrée le 31 mai 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du 10 janvier 2014, le directeur général de l'ARS a fixé du 1er mars au 30 avril 2014 et du 1er novembre au 31 décembre 2014 les périodes de dépôt des demandes d'autorisation d'installer des appareils de scanographie pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Cinq demandes ont été reçues lors de la première période, à l'issue de laquelle le directeur général de l'ARS a accordé deux autorisations à l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM) au titre des sites de l'hôpital de la Timone et de l'hôpital Nord et une autorisation à l'Hôpital européen de Marseille. Il a en outre refusé par une décision du 23 octobre 2014 d'accorder à la SAS Imagerie Clairval l'autorisation qu'elle avait demandée. Cette dernière relève appel du jugement n° 1409098 du 19 avril 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de refus qui lui a été opposée.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, le tribunal administratif, au point 20 du jugement attaqué, a écarté le moyen tiré de ce que les besoins de la population ne pourraient être appréciés qu'au niveau de " territoires de santé " par des motifs qui, répondant à l'argumentation de la SAS Imagerie de Clairval en première instance, ne sont pas contradictoires.
3. En deuxième lieu, si la SAS Imagerie de Clairval avait fait valoir en première instance que les conséquences à tirer de plusieurs vices de procédure devaient le cas échéant être appréciées ensemble, il ne s'agissait que d'un argument à l'appui des vices de procédure invoqués et non d'un moyen distinct auquel le tribunal administratif aurait dû expressément répondre.
4. En troisième lieu, le jugement attaqué, rejetant la demande de la SAS Imagerie de Clairval tendant à l'annulation de la décision du 23 octobre 2014 lui refusant l'autorisation d'installer un appareil scanographe sur le site de l'hôpital Clairval, et celui rendu le même jour par le même tribunal concernant l'installation par la SARL Sud Santé Imagerie d'un appareil sur le site de l'Hôpital européen de Marseille, n'ont pas le même objet. La SAS Imagerie de Clairval ne peut en conséquence utilement soutenir qu'il existerait une contradiction entre les motifs de ces jugements distincts, rendus à l'issue de procédures distinctes.
5. Enfin, si la SAS Imagerie de Clairval soutient à plusieurs reprises que jugement attaqué serait entaché d'insuffisance de motivation et d'" erreur de droit ", elle se borne à l'appui de ces moyens à critiquer son bien-fondé, ce qui est sans influence sur sa régularité.
6. Il résulte de ce qui précède que la SAS Imagerie de Clairval n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la légalité externe :
7. Il est loisible au directeur général de l'ARS, dans le cadre de ses pouvoirs d'organisation du service, de confier l'instruction d'une demande d'autorisation présentée au titre de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique à un agent placé sous son autorité en application de l'article L. 1432-9 du même code. Les documents préparatoires rédigés par cet agent peuvent le cas échéant être transmis pour information à la commission spécialisée de l'organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie lorsque celle-ci est saisie pour avis. En outre et s'il ne participe pas déjà au secrétariat de la conférence dans le cadre fixé à l'article D. 1432-53, cet agent peut être entendu par la conférence en qualité de personne extérieure sans prendre part aux votes, ainsi que le permettent l'article 6 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 133-6 du code des relations entre le public et l'administration, et l'article D. 1432-46 du code de la santé publique. L'une et l'autre de ces circonstances ne méconnaissent ni les dispositions du code de la santé publique, ni le principe d'impartialité qui s'impose à toute autorité administrative. La SAS Imagerie de Clairval n'est en conséquence pas fondée à soutenir que la rédaction de rapports, transmis à la conférence préalablement à la délibération du 22 septembre 2014, par des agents de l'ARS auxquels le directeur général avait confié l'instruction des demandes et qui ont ensuite assisté à la séance sans prendre part aux votes serait constitutive d'une irrégularité entachant la procédure suivie.
8. Le retard ou la non publication des déclarations d'intérêts de membres d'un collège n'entache pas par lui-même la délibération de celui-ci. La SAS Imagerie de Clairval, qui ne met pas en doute l'impartialité des personnes dont elle conteste les conditions de publication des déclarations d'intérêts, ne peut en conséquence utilement soutenir que cette circonstance entacherait d'irrégularité la délibération du 22 septembre 2014 de la commission spécialisée de l'organisation des soins.
9. Il ressort du compte rendu de la séance de la commission spécialisée du 22 septembre 2014 que trente-deux des quarante-quatre membres étaient présents ou représentés, parmi lesquels figuraient :
- en qualité de représentants des établissements privés de santé à but lucratif, M. G...B..., directeur de l'Hôpital européen de Marseille, et M. Henri Escojido, président de la commission médicale d'établissement de l'hôpital privé Clairval ;
- en qualité de représentant des établissements publics de santé, M. H...A..., directeur général adjoint de l'AP-HM ;
- et en qualité de représentant des internes en médecine, M. E...I..., interne à l'AP-HM.
10. Ces quatre derniers membres ont assisté à la discussion générale avant de se retirer à l'occasion des votes sur les demandes d'autorisation présentées par les établissements dont ils relevaient. S'agissant de MM. B..., F...etA..., il leur appartenait cependant, compte tenu des intérêts croisés résultant du nombre limité d'autorisations, de s'abstenir de siéger lors de l'intégralité de la séance du 22 septembre 2014 examinant pour avis les différentes demandes d'autorisation, tant en ce qui concerne la discussion générale que les votes sur les demandes concurrentes. S'agissant en revanche de M.I..., dont le mandat de représentant des internes de médecine est exercé indépendamment de son lien professionnel avec l'AP-HM, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait eu un lien personnel à l'affaire. La circonstance qu'il ait estimé devoir s'abstenir de siéger lors de certains votes est sans incidence sur la régularité de l'avis rendu, le quorum ayant été atteint.
11. La commission spécialisée a rendu lors de la séance du 22 septembre 2014 un avis favorable à la demande de la SAS Imagerie de Clairval. Il ressort du procès-verbal que M. B...a pris parti lors de la séance, en présence de M.F..., en faveur de la demande déposée par la SAS Imagerie de Clairval en soulignant que sa prise de position ne correspondait pas à ses intérêts propres. Compte tenu du mandat exercé par M.B..., de ses fonctions et de sa qualité particulière de pétitionnaire, cette intervention a pu influencer les positions prises par certains des autres membres de la commission dans des conditions de nature à exercer une influence sur l'avis émis, qui n'a été exprimé que par dix-sept voix favorables sur trente. Cependant, et dans la mesure où cette influence s'est exercée en un sens favorable à la SAS Imagerie de Clairval, elle n'a pas dans les circonstances particulières de l'espèce privé celle-ci d'une garantie. Elle n'a pas non plus exercé une influence sur le sens finalement défavorable de la décision du directeur général de l'ARS.
12. Le bilan quantifié de l'offre de soins arrêté par le directeur général de l'ARS a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région le 20 février 2014, soit neuf jours avant l'ouverture de la période de dépôt des demandes le 1er mars, alors que l'article R. 6122-30 du code de la santé publique prévoit un délai minimum de quinze jours. Compte tenu du caractère limité des informations pertinentes figurant dans ce document concernant les autorisations d'installer un appareil scanographe dans le département des Bouches-du-Rhône, ainsi que du délai restant ouvert aux pétitionnaires pour présenter leur demande, jusqu'au 30 avril 2014, et ce alors que la SAS Imagerie de Clairval ne fait pas valoir que le délai était insuffisant pour la mettre à même de présenter sa demande, cette circonstance n'a, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, ni exercé une influence sur le sens de la décision contestée, ni privé les intéressés d'une garantie.
13. Contrairement à ce que soutient la SAS Imagerie de Clairval, les conséquences à tirer des vices de procédure retenus aux points 11 et 12 ne doivent pas être appréciées ensemble et de façon globale, dès lors que ces vices ne se rapportent pas à une même garantie.
En ce qui concerne la légalité interne :
S'agissant de l'exception d'illégalité du schéma régional :
14. L'article R. 6122-34 du code de la santé publique prévoit qu'un refus d'autorisation portant sur une activité de soins ou un équipement lourd ne peut être pris que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : " 2° Lorsque les besoins de santé définis par le schéma d'organisation des soins sont satisfaits " et " 3° Lorsque le projet n'est pas compatible avec les objectifs du schéma d'organisation des soins ".
15. Pour refuser de délivrer à la SAS Imagerie de Clairval l'autorisation demandée, le directeur général de l'ARS s'est fondé sur le fait que le projet porté par la société n'était pas compatible avec les objectifs généraux du schéma régional d'organisation des soins, qui prévoit d'une part, au paragraphe 4.16.5, de réduire les inégalités territoriales et sociales en matière d'accès aux plateaux d'imagerie, et d'autre part, au paragraphe 4.16.7, d'améliorer la couverture en appareils scanographes sur les sites d'urgence à très forte activité.
16. Dès lors qu'un tel motif a été opposé à sa demande sur le fondement du 3° de l'article R. 6122-34 précité, la SAS Imagerie de Clairval peut utilement invoquer l'illégalité des dispositions du schéma régional qui lui sont opposées.
17. Pour contester la légalité des dispositions des paragraphes 4.16.5 et 4.16.7, la SAS Imagerie de Clairval fait valoir que le schéma régional empiète sur la compétence du pouvoir réglementaire, à laquelle renvoient les articles L. 6123-1 et L. 6124-1 du code de la santé publique. Cependant, les dispositions de ces articles ne sauraient, à la lumière de celles de l'article L. 1434-9 du même code alors en vigueur, être regardées comme ayant pour objet ou pour effet d'interdire au schéma régional d'organisation des soins de fixer les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds ou les transformations et regroupements d'établissements de santé.
18. En revanche, en l'absence d'un motif de refus fondé sur le 2° de l'article R. 6122-34 précité, la SAS Imagerie de Clairval ne peut utilement contester les modalités de définition des besoins de santé par le schéma régional.
19. La SAS Imagerie de Clairval n'est dès lors pas fondée à soutenir que des dispositions illégales du schéma régional d'organisation des soins lui auraient été opposées.
S'agissant des autres moyens :
20. L'article D. 6124-24 du code de la santé publique, inséré dans une sous-section relative aux conditions techniques de fonctionnement de la médecine d'urgence, prévoit que l'établissement de santé autorisé à exercer la médecine d'urgence organise l'accès en permanence et sans délai des patients accueillis dans la structure des urgences aux équipements d'imagerie ainsi qu'aux professionnels compétents de l'imagerie.
21. Par la décision contestée, le directeur général de l'ARS de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, après avoir pris acte de ce qu'un nombre de demandes supérieur à celui des autorisations nécessaires pour répondre aux besoins de la population avait été présenté, a préféré délivrer deux nouvelles autorisations à l'AP-HM, l'une pour le site de l'hôpital de la Timone et l'autre pour le site de l'hôpital Nord, et une nouvelle autorisation à la société Sud Santé Imagerie pour le site de l'Hôpital européen de Marseille, plutôt que de délivrer une nouvelle autorisation à la SAS Imagerie de Clairval pour le site de l'hôpital privé de Clairval. Le directeur général de l'ARS a entendu privilégier des projets permettant d'améliorer la prise en charge des urgences sur le site de l'hôpital de la Timone, de l'hôpital Nord et de l'Hôpital européen, d'une part, et en outre, s'agissant de l'Hôpital européen, de faciliter l'accès à l'imagerie en coupe pour les radiologues libéraux et de favoriser un rééquilibrage au profit du nord de Marseille. Il a ce faisant examiné les mérites respectifs des demandes dont il était saisi.
22. Il est constant que la SAS Imagerie de Clairval n'a pas d'activité de médecine d'urgence. En outre et contrairement à ce que soutient la requérante, la circonstance qu'elle ait financé et installé sans autorisation un second appareil scanographe ne constitue pas, dès lors que l'exécution de travaux avant l'octroi de l'autorisation peut être un motif de refus en application du 9° de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique, un argument décisif en sa faveur. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délivrance d'une autorisation à la SAS Imagerie de Clairval pour un site situé au sud de l'agglomération, compte tenu des emplacements des appareils actuels sur les sites d'établissements publics et privés, de leur saturation et des caractéristiques démographiques de l'agglomération, soit de nature à contribuer à la réduction des inégalités territoriales et sociales en matière d'accès à l'imagerie médicale. Ainsi, et alors même que le projet de la SAS Imagerie de Clairval visait au développement d'une activité d'imagerie interventionnelle, qui constitue un autre objectif du schéma régional, le directeur général de l'ARS pouvait sans commettre d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation se fonder sur les motifs cités au point précédent pour refuser d'accorder à la SAS Imagerie de Clairval l'autorisation demandée.
23. Il résulte de l'instruction que le directeur général de l'ARS aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ces seuls motifs. La SAS Imagerie de Clairval ne peut par suite utilement contester la légalité des autres motifs de la décision contestée.
24. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Imagerie de Clairval n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SAS Imagerie de Clairval est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Imagerie de Clairval et à la ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée pour information à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Délibéré après l'audience du 29 mai 2019, où siégeaient :
- M. Vanhullebus, président de chambre,
- Mme Jorda-Lecroq, présidente-assesseure,
- M. Merenne, premier conseiller.
Lu en audience publique le 13 juin 2019.
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N° 17MA02603
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