Par un jugement n° 1504338, 1702270 du 1er juin 2018, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses deux demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juillet 2018 et 6 septembre 2019, la commune de Grans, représentée par la SCP Alcade et Associés agissant par Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 1er juin 2018 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser, en réparation des préjudices subis, la somme de 2 792 103 euros, augmentée des intérêts légaux décomptés à partir de la date du recours préalable, les intérêts portant eux-mêmes intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des frais liés au litige.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la prescription issue des dispositions de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales n'est pas applicable aux conclusions indemnitaires relatives aux années 2010 et 2011 ;
Sur la responsabilité de l'Etat :
- le tribunal a fait une interprétation erronée des faits et des règles applicables en refusant de qualifier de fautif le comportement des services fiscaux à la suite de l'alerte donnée par le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) en décembre 2012, concernant une possible sous-évaluation des valeurs locatives de différents entrepôts situés dans son périmètre ;
- l'administration fiscale a commis une faute en procédant à la détermination de la valeur locative des sept entrepôts logistiques situés sur son territoire dans la zone d'exploitation constituée par les plateformes logistiques de Clesud, selon la méthode fixée par l'article 1498 du code général des impôts, alors que ces établissements auraient dû être évalués selon la méthode comptable prévue par l'article 1499 de ce même code qui s'applique aux établissements industriels ; ces entrepôts répondent tous aux critères de l'établissement industriel tels qu'ils ont été définis par la jurisprudence et la doctrine administrative (BOI-IF-TBF-20-10-50-10) ;
- l'inaction du service, qui n'a pas modifié les valeurs locatives foncières pour les années 2010 à 2013 malgré un rapport qui lui a été adressé le 27 décembre 2012 par le SANOP, est constitutive d'une faute engageant sa responsabilité dès lors qu'elle a été privée illégalement d'une partie de ses recettes fiscales ; à cet égard, c'est à tort que le tribunal a estimé qu'elle devait apporter des éléments établissant de manière irréfutable une sous-évaluation des valeurs locatives ; elle n'avait à verser aux débats que des éléments suffisants de vraisemblance du caractère illégal de cette évaluation ; seule l'administration fiscale, qui a en charge l'établissement de l'assiette des impositions locales, disposait des informations qui lui étaient adressées par les entreprises concernées et de l'ensemble des pouvoirs de contrôle nécessaires afin de les vérifier ; elle aurait dû agir avant l'expiration des délais de reprise au titre des années 2010 à 2013 ;
Sur le préjudice :
- le préjudice indemnisable est égal à la perte de recettes consécutive à la sous-évaluation des bases de la taxe foncière par le service ; ce préjudice s'élève au minimum à 2 667 664 euros au titre des années 2010 à 2013 ; en toute hypothèse, les services fiscaux disposent de tous les éléments permettant d'apprécier le montant exact de la sous-évaluation des bases d'imposition ; il convient d'ajouter à ce montant les intérêts légaux dus depuis 2010 pour un montant de 114 439 euros ainsi qu'une somme de 10 000 euros au titre des dépenses qu'elle a engagées pour assurer sa défense devant les juridictions administratives ; la somme totale de 2 792 103 euros portera elle-même intérêts à compter de la présente demande.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 juin et 14 octobre 2019, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la Cour de rejeter la requête de la commune de Grans.
Il fait valoir que :
- les conclusions indemnitaires sont irrecevables, en tant qu'elles portent sur les années 2012 et 2013, dès lors que la décision de l'administration refusant à l'appelante la correction des valeurs locatives était devenue définitive ;
- en application de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales, l'action en responsabilité introduite par la commune de Grans ne peut plus porter sur les années 2010 et 2011 ;
- à titre subsidiaire, les moyens invoqués par l'appelante ne sont pas fondés dès lors que les conditions de la mise en jeu de sa responsabilité pour faute ne sont pas réunies ; en toute hypothèse, à la date de réception du courrier de la commune lui demandant de corriger les valeurs locatives, elle ne pouvait plus y procéder dès lors que le délai de reprise prévu par l'article L. 173 du livre de procédures fiscales était expiré et que ses services ne pouvaient user de la procédure des rôles particuliers issue de l'article L. 175 du même code.
Par un courrier, enregistré le 4 juillet 2019, la commune de Grans a sollicité l'organisation d'une mission de médiation prévue par les dispositions des articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative.
Par un courrier, enregistré le 8 octobre 2019, le ministre de l'action et des comptes publics a manifesté son désaccord pour organiser une telle mission.
Par un courrier, enregistré le 15 novembre 2019, la commune de Grans a pris acte de ce désaccord.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de Mme Courbon, rapporteur public,
- et les observations de Me C... pour la commune de Grans.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Grans, dont le territoire comprend une partie de la zone d'exploitation de plateformes logistiques dénommée Clesud, a, par lettres des 16 décembre 2014 et 10 janvier 2017, saisi l'administration fiscale de deux demandes de versement d'indemnités d'un montant égal à celui des recettes fiscales dont elle estime avoir été privée au titre respectivement des années 2010 à 2012 et de l'année 2013, à raison du refus du service de procéder à la rectification de la valeur locative des entrepôts situés au sein de cette zone. La commune relève appel du jugement du 1er juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser les sommes respectives de 2 000 748 euros, au titre des années 2010 à 2012, et 666 916 euros au titre de l'année 2010, auxquelles s'ajoutent les sommes de 23 608 euros et 26 274 euros au titre des intérêts au taux légal dus depuis respectivement 2010 et 2013 ainsi que deux fois la somme de 10 000 euros au titre des dépenses qu'elle a engagées pour assurer sa défense devant les juridictions administratives. En appel, la commune de Grans porte sa demande indemnitaire à la somme totale de 2 792 103 euros, augmentée des intérêts au taux légal et des intérêts capitalisés.
2. D'une part, aux termes de l'article 1499 du code général des impôts : " La valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties est déterminée en appliquant au prix de revient de leurs différents éléments, revalorisé à l'aide des coefficients qui avaient été prévus pour la révision des bilans, des taux d'intérêt fixés par décret en Conseil d'Etat (...) ". Revêtent un caractère industriel, au sens de ces dispositions, les établissements dont l'activité nécessite d'importants moyens techniques, non seulement lorsque cette activité consiste en la fabrication ou la transformation de biens corporels mobiliers, mais aussi lorsque le rôle des installations techniques, matériels et outillages mis en oeuvre, fût-ce pour les besoins d'une autre activité, est prépondérant.
3. D'autre part, une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement et de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle leur a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement. L'administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s'il n'est pas le contribuable, du demandeur d'indemnité comme cause d'atténuation ou d'exonération de sa responsabilité.
4. La commune de Grans soutient que, sur son territoire, figure une partie de la zone d'exploitation de plateformes logistiques, dénommée Clesud, comprenant les sept entrepôts désignés G1, G2, G3, G5, G7, G8 et G9, et que ces derniers sont essentiellement destinés au stockage. L'appelante fait valoir qu'après avoir constaté que les exploitants et les propriétaires de ces entrepôts les avaient déclarés en locaux commerciaux et non en établissements industriels pour la détermination de leur valeur locative, le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP), dont elle faisait partie, a fait procéder, au sein de certains d'entre eux, sur la période du 5 au 17 décembre 2012 à des constats d'huissier de justice. Ces derniers disposaient à cet effet d'un questionnaire-type préétabli à partir de critères distinctifs retenus, selon la commune, par la jurisprudence relative à la qualification industrielle des entrepôts logistiques, et comportant des questions portant sur les caractéristiques des espaces exploités, l'évaluation journalière de l'activité, les opérations réalisées ainsi que les moyens humains et matériels mis en oeuvre. A partir des éléments de réponse ainsi recueillis, de photographies et vues aériennes des entrepôts ainsi que d'articles de presse ou de plaquettes de présentation de sociétés exploitantes, la commune dresse, dans sa requête d'appel, un tableau répertoriant cinq des entrepôts concernés en mentionnant le numéro du bâtiment, sa superficie et son utilisateur avec, le cas échéant, la synthèse des éléments constatés par huissier relatifs aux caractéristiques de l'entreposage des produits, incluant leur réception, le stockage, ainsi qu'éventuellement le reconditionnement et l'expédition. Elle en déduit que l'ensemble de ces entrepôts logistiques utilisent des " moyens techniques importants " et que ces derniers jouent, au sens de la jurisprudence, un " rôle prépondérant " dans l'exercice de l'activité concernée.
5. Cependant, les questionnaires remplis à la demande des huissiers ne concernent que les entrepôts G3, G7 et G9 en ce qui concerne sa partie exploitée par la société Géodis Logistic, sur les sept précités au point 4 du présent arrêt. Si les questionnaires-types comportent des questions relativement précises, ils n'ont été renseignés que partiellement ou par des données approximatives, la plupart du temps non chiffrées, et leurs réponses ne comportent aucune description du processus spécifique présidant à l'activité déployée dans les entrepôts concernés, de sorte que les informations recueillies ne permettent pas d'approcher la part que représente l'utilisation de moyens techniques dans l'exercice de l'activité, notamment par rapport aux moyens humains. Si ces informations tendent ainsi à établir que ces entrepôts logistiques utilisent des moyens techniques relativement importants, l'imprécision voire l'absence de réponse apportée à certaines questions ne permettait pas aux services fiscaux de disposer toutes les informations requises pour établir que ces derniers jouaient un rôle prépondérant dans l'exercice de l'activité déployée dans chacun de ces bâtiments, la seule circonstance qu'elle se déroule dans des bâtiments de plus de 8 000 m² étant à cet égard, contrairement à ce qui est soutenu, insuffisante pour conclure au caractère industriel des établissements en cause. La commune ajoute que, si le rapport précité n'a pu concerner que les entrepôts logistiques dont l'accès a été autorisé par les exploitants aux huissiers de justice mandatés par le SANOP, le processus de stockage des marchandises est en toute hypothèse similaire d'un entrepôt logistique à l'autre, la finalité des installations étant de stocker le moins longtemps possible les produits concernés, ce qui nécessiterait un matériel de manutention important et mécanisé jouant un rôle prépondérant dans ce processus. Toutefois, s'agissant de l'entrepôt G1 dont les seules informations données par l'appelante sont la superficie, le propriétaire et l'exploitant, la circonstance alléguée selon laquelle le processus d'exploitation serait similaire d'un entrepôt à l'autre ne saurait suffire, à elle seule, à établir la nature industrielle de cet établissement, dès lors que les critères à prendre en compte sont, ainsi qu'il a déjà été dit, ceux de l'importance des moyens matériels et de la prépondérance de leur rôle dans l'activité exercée. En outre, s'agissant des entrepôts G2 et G9 pour sa partie exploitée par la société Mousset Logistics, les photographies et extraits de sites internet, produits par l'appelante et dépourvus de tout caractère probant, ne sauraient davantage permettre une qualification des locaux en établissements industriels. Par ailleurs, s'agissant des entrepôts G5 et G8, la commune n'apporte aucun élément d'information sur les moyens techniques y figurant et l'activité effectivement déployée. Enfin et en toute hypothèse, il ne résulte pas de l'instruction, en ce qui concerne les entrepôts situés sur le seul territoire de la commune requérante, que d'autres éléments que ceux contenus dans le rapport du SANOP auraient été produits au service afin de déterminer avec précision soit l'importance des moyens techniques mis en oeuvre soit, s'agissant d'une activité de stockage essentiellement, la prépondérance desdits moyens dans l'exercice de cette activité. Dans ces conditions, en n'ayant pas procédé à la requalification de l'ensemble des entrepôts logistiques des trois zones concernées en établissements industriels sur la base des seuls éléments produits par le SANOP en décembre 2012 et, par suite, en n'ayant pas procédé aux rehaussements de taxe foncière qui auraient résulté d'une telle requalification, les services fiscaux n'ont pas commis de faute de nature à engager leur responsabilité.
6. Par ailleurs, la commune de Grans fait valoir que le comportement de l'administration fiscale est constitutif d'une carence fautive dès lors qu'en s'abstenant d'user de ses pouvoirs d'investigations et de procéder à des opérations de contrôle, elle n'a pas tiré les conséquences du rapport mentionné précédemment, qui comportait des informations permettant, à tout le moins, d'instituer une forte présomption de ce que les entrepôts concernés constituaient des établissements industriels au sens de la jurisprudence. Cependant, l'administration soutient d'abord sans être sérieusement contestée que les premières investigations ont été menées sur les entrepôts abritant des produits frais ou sous température dirigée, susceptibles de disposer de chambres froides, et sur ceux d'une superficie supérieure à 17 000 m², stockant des produits secs et mettant en oeuvre des technologies de type informatique embarquée, et non détenus par une société civile immobilière. Les investigations ont consisté dans un premier temps à rechercher sur internet des éléments d'information sur l'activité exercée au sein de ces entrepôts et, en présence d'indices d'une activité dans laquelle les moyens techniques étaient susceptibles d'être importants et prépondérants dans l'exercice des processus, à envoyer un courrier-type aux propriétaires des bâtiments en cause. Dans un second temps, en cas de persistance d'un doute sérieux sur leur qualification, l'administration fiscale a diligenté des contrôles sur place. Certains contrôles ont pu d'ailleurs donner lieu à une requalification totale ou partielle de l'entrepôt concerné en établissement industriel, comme c'est le cas du bâtiment G3 pour sa partie exploitée par la société Comasud et du bâtiment G7 pour sa partie exploitée par la société Distrimag. L'administration ajoute enfin que le bâtiment G4, au demeurant non visé dans la demande indemnitaire de la commune, a été requalifié en établissement industriel dès 2008, avant même l'envoi du rapport par le SANOP, et que le bâtiment G5 n'a été achevé qu'en 2014, sur un terrain acquis en 2012 par une société civile immobilière, de sorte qu'aucune demande indemnitaire ne saurait être formulée au titre des recettes fiscales des années 2010 à 2013. Dans ces conditions, s'agissant en particulier d'impositions primitives reposant sur un régime déclaratif, la méthodologie retenue par le service afin de diligenter des opérations ciblées de contrôle ne saurait révéler un comportement fautif de l'administration fiscale. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la tardiveté de l'intervention de la commune auprès de l'administration fiscale au regard des délais de prescription prévus par les dispositions de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales, ni de la possibilité pour cette dernière de faire usage de rôles particuliers issus de l'article L. 175 du même livre, la commune de Grans n'établit pas l'existence d'une carence fautive de l'administration suite à l'alerte que le SANOP lui avait adressée dès décembre 2012 sur un risque de sous-estimation des valeurs locatives des entrepôts concernés.
7. Enfin, la commune requérante, à supposer qu'elle se place sur le terrain de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, ne saurait se prévaloir valablement de la doctrine administrative référencée BOI-IF-TBF-20-10-50-10, dès lors que la garantie prévue par les dispositions de cet article ne trouve, en tout état de cause, pas à s'appliquer dans le cadre d'une action en responsabilité reposant sur une faute qu'auraient commise les services fiscaux lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement de l'impôt.
8. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense ni sur la prescription des conclusions indemnitaires présentées au titre des années 2010 et 2011 au regard des dispositions de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales, que la commune de Grans n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes. Ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige ne peuvent qu'être rejetées par voie de conséquence.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Grans est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Grans et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.
Délibéré après l'audience du 7 janvier 2021, où siégeaient :
- M. Lascar, président,
- Mme B..., présidente assesseure,
- Mme A..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 janvier 2021.
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N° 18MA03461
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