Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 16 juillet 2019, 9 novembre 2020, 27 novembre 2020, et 21 janvier 2021, le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance, représenté par la SCP Vedesi, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1700005 du 23 mai 2019 ;
2°) de rejeter la requête présentée par la commune de Cadenet à l'encontre du titre de recettes émis le 30 mai 2016 ;
3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Cadenet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance soutient que :
- il a fourni l'ensemble des justificatifs pour établir le montant de sa créance ; les investissements réalisés ont été justifiés ;
- le jugement est irrégulier ; les factures correspondant aux investissements ont été versées dans une note en délibéré ; le tribunal administratif de Nîmes a méconnu son office en fondant sa décision sur un moyen dont il ne pouvait ignorer le caractère matériellement inexact ;
- l'écart entre le montant figurant sur le titre de recettes et celui porté sur le courrier du 23 avril 2015 résulte du caractère estimatif du montant figurant dans le courrier ;
- le titre de recettes est régulier ; les irrégularités invoquées par la commune de Cadenet ne sont pas établies ;
- le titre de recettes est signé ;
- le signataire de l'acte est compétent ;
- le titre de recettes est motivé ;
- le titre de recettes ne méconnaît pas les stipulations de l'article 8 de la convention ;
- l'article 8 de la convention est légal ;
- la commune de Cadenet ne peut utilement se prévaloir du caractère déséquilibré du contrat ; le moyen est inopérant et mal fondé ;
- les dépenses alléguées sont justifiées ;
- les investissements dont le remboursement de la part non amortie est demandé ne constituent pas des biens de retour devant faire l'objet d'un transfert gratuit à la commune ; le principe du retour gratuit ne saurait faire obstacle à l'application de l'article 8 de la convention ;
- sa requête est recevable ;
- les sommes réclamées ne sont pas prescrites ;
- les investissements n'ont pas été amortis ; le Syndicat n'a procédé à aucun amortissement comptable des investissements concernés, permettant d'établir une valeur nette comptable des biens concédés ; les investissements n'ont pas été amortis économiquement ; il a perçu des recettes par le fermier en application de la convention d'affermage du 15 avril 1991 passé avec la société ILD ; il faut déduire de ces recettes la part de redevance reversée à la commune en vertu de l'article 7 de la convention ; le montant de cette redevance s'élève à un million d'euros sur la période.
Par un mémoire en défense et des mémoires complémentaires, enregistrés le 7 octobre 2020, le 9 novembre 2020, le 22 décembre 2020 et le 1er mars 2021, la commune de Cadenet, représentée par Me Laurie, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 8 000 euros soit mise à la charge du Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête d'appel est irrecevable ; les conditions de représentation du syndicat ne sont pas réunies ;
- les pièces justificatives fournies par le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance ont été prises en compte par les premiers juges ; ces pièces n'avaient pas un caractère probant sur la réalité des investissements ; la valeur résiduelle des équipements n'est pas définie ;
- le jugement attaqué est régulier ; la note en délibéré produite par le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance faisait état d'éléments anciens, que le syndicat aurait pu produire avant la clôture de l'instruction ;
- le titre de recettes est entaché d'irrégularités ; il n'est pas signé par l'autorité compétente ; il méconnaît les règles relatives aux délibérations du comité syndical ; il n'est pas motivé ;
- les investissements allégués ne sont pas établis ;
- les sommes sont prescrites ;
- l'article 8 de la convention du 8 avril 1988 ne justifie pas le remboursement des frais d'investissement ;
- les biens de la concession ont la nature de biens de retour qui doivent revenir gratuitement à la commune du fait de la fin de la concession ; les investissements effectués sur la période de 1985 à 1990 étaient amortis à la date de la résiliation ;
- la créance n'est pas exacte dans son montant, faute d'être déterminée ;
- les amortissements des investissements doivent être inclus dans le calcul du montant de l'indemnité à verser au concessionnaire ; la valeur nette comptable résiduelle des biens de la concession fait obstacle au versement d'une indemnité au profit du syndicat ; le montant de l'indemnité sollicitée n'est par suite pas fondé ;
- le moyen tiré de ce que l'indemnité de résiliation mise en œuvre en application de l'article 8 ne rend pas compte de la valeur non amortie des investissements réalisés n'est pas nouveau en cause d'appel ;
- les biens ont nécessairement été amortis au cours de la période allant de 1988 à 2016 ; l'amortissement des investissements est obligatoire aux termes de l'instruction budgétaire et comptable M14.
Par ordonnance en date du 8 mars 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er avril 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B... Point, rapporteur,
- les conclusions de M. A... Thielé, rapporteur public,
- et les observations de Me Schmidt pour le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance et de Me Laurie pour la commune de Cadenet.
Considérant ce qui suit :
1. Par une convention en date du 8 avril 1988, la commune de Cadenet a confié au Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance (SMAVD), établissement public départemental, la conception, la réalisation et l'exploitation gestion d'un camping-caravaning de 180 emplacements, sur des terrains communaux situés sur les rives de la Durance, pour une durée de 45 ans. La convention mettait à la charge du bénéficiaire une partie du financement des équipements, à hauteur de 840 000 francs ainsi que " l'autofinancement à assurer " à hauteur de 1 200 000 francs. La durée de la convention a été fixée à 45 ans. Par une convention du 15 avril 1991, le Syndicat Mixte a confié la gestion et l'exploitation du camping municipal à la société " Val Durance ", devenue ultérieurement la société ILD, dans le cadre d'une convention d'affermage d'une durée de 10 ans. Le terme de cette convention a été fixé en dernier lieu à avril 2016. Par courrier du 19 mars 2015, le SMAVD a notifié à la commune de Cadenet la résiliation anticipée de la convention conclue avec elle, à effet du 15 avril 2016, et l'a informée qu'en application de l'article 8 de la convention, une indemnité de résiliation serait mise à sa charge. Le 30 mai 2016, le SMAVD a émis à l'encontre de la commune de Cadenet un titre exécutoire n° 56 d'un montant de 698 706,04 euros au titre de l'indemnité de résiliation. Par un jugement en date du 23 mai 2019, le tribunal administratif de Nîmes a annulé le titre de recette n° 56 du 30 mai 2016 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux valant opposition à ce titre, et a déchargé la commune de Cadenet de l'obligation de payer les sommes demandées. Le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 731-3 du code de justice administrative : " A l'issue de l'audience, toute partie à l'instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. "
3. La valeur probante des justificatifs produits par le SMAVD pour établir le montant de sa créance relève du bien-fondé du jugement. Si le SMAVD fait valoir que le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges n'ont pas tenu compte des pièces justificatives versées à l'appui de sa note en délibéré, constituées pour l'essentiel de factures de travaux, il résulte de l'instruction que le Syndicat était à même de produire ces éléments, qui venaient à l'appui d'éléments comptables déjà produits, avant la clôture de l'instruction. Par suite, le SMAVD n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient été tenus de rouvrir l'instruction pour soumettre aux débats contradictoires de tels éléments. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit par suite être écarté.
Sur le bien-fondé du titre de perception :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête :
4. Aux termes des stipulations de l'article 8 de la convention du 8 avril 1988 : " Il pourra être mis fin de manière anticipée à la présente convention, par l'une des parties, moyennant préavis d'un an. Dans ce cas : - si la cessation anticipée intervient durant les quinze premières années, la Commune remboursera au Syndicat le montant des annuités réglées par lui, et prendra à sa charge les annuités restant à couvrir ; / - si l'interruption intervient au-delà des quinze premières années, la Commune remboursera au Syndicat le montant des investissements réalisés par lui sur ses fonds propres. Cette indemnité sera indexée sur l'évolution de l'indice de la construction, et diminuée de 1/30ème de son montant ainsi actualisé, par année écoulée à partir de la 16ème année d'application de la présente convention. / A l'expiration de la présente convention, que celle-ci intervienne au terme ou de manière anticipée, comme prévu ci-dessus, la Commune deviendra propriétaire de l'ensemble des installations réalisées. ".
5. Dans le cadre d'une délégation de service public ou d'une concession de travaux mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l'acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l'ensemble de ces biens, meubles ou immeubles, appartient, dans le silence de la convention, dès leur réalisation ou leur acquisition à la personne publique. A l'expiration de la convention, les biens qui sont entrés, en application des principes énoncés ci-dessus, dans la propriété de la personne publique et ont été amortis au cours de l'exécution du contrat font nécessairement retour à celle-ci gratuitement, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique, dans les conditions qu'elles déterminent, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. En cas de résiliation de la convention avant son terme normal, pour un motif d'intérêt général, le délégataire est fondé à demander l'indemnisation du préjudice qu'il subit à raison du retour anticipé des biens à titre gratuit dans le patrimoine de la collectivité publique, en application des principes énoncés ci-dessus, dès lors qu'ils n'ont pu être totalement amortis. Lorsque l'amortissement de ces biens a été calculé sur la base d'une durée d'utilisation inférieure à la durée du contrat, cette indemnité est égale à leur valeur nette comptable inscrite au bilan. Dans le cas où leur durée d'utilisation était supérieure à la durée du contrat, l'indemnité est égale à la valeur nette comptable qui résulterait de l'amortissement de ces biens sur la durée du contrat. Si l'étendue et les modalités de l'indemnisation prévue par le contrat en cas de résiliation anticipée peuvent être déterminées par les stipulations du contrat, l'indemnité mise à la charge de la personne publique, en vertu du principe interdisant aux personnes publiques de consentir des libéralités, ne saurait en tout état de cause excéder le préjudice réel subi par le co-contractant.
6. Il résulte de l'instruction que le contrat en litige a été résilié sur demande du concessionnaire, en application des stipulations de l'article 8 de la concession. Ces stipulations prévoyaient un préavis d'un an, mettant à même la collectivité publique concédante de s'opposer à la rupture des relations contractuelles pour un motif d'intérêt général. Le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance , sur le fondement des stipulations de l'article 8 de la convention, a demandé à la commune de Cadenet le versement d'une indemnité de résiliation d'un montant de 698 706,04 euros. Par un titre exécutoire n° 56 notifié le 1er juillet 2016, le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance a mis cette somme à la charge de la commune de Cadenet. La commune de Cadenet soutient toutefois que le préjudice du Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance est nul dès lors que les biens ont été intégralement amortis, et qu'en tout état de cause, le SMAVD n'établissant pas la part non amortie des investissements à la date de la résiliation, le montant de l'indemnité contractuelle excède le préjudice réel du Syndicat Mixte.
7. Le SMAVD fait valoir que le montant global des investissements qu'il a engagés pour la réalisation du camping municipal s'élève à la somme de 1 114 935,91 euros. Cette investissement global correspond, d'après les éléments fournis par le SMAVD, à une somme de 664 273,91 euros d'investissement initial, incluant 298 360,87 euros de subventions versées par le conseil général et le conseil régional, et 365 913,04 euros d'investissement sur fonds propres, et à une somme de 450 662 euros d'investissements réalisés entre 1992 et 2002 et remboursés à la société ILD en 2004. Du fait de la cessation anticipée de la convention, les investissements réalisés par le SMAVD dans le cadre de la concession sont susceptibles de n'avoir pas été intégralement amortis. Le retour gratuit dans le patrimoine de la collectivité publique des équipements financés par ces investissements serait dans ces conditions constitutif d'un préjudice pour le SMAVD, à hauteur de la valeur nette comptable des investissements, telle qu'inscrite au bilan.
8. Toutefois, il résulte de l'instruction que le SMAVD, ainsi qu'il l'affirme dans ses écritures, n'a procédé à aucun amortissement comptable des investissements propres qu'il a réalisés et ne dispose d'aucun élément permettant de justifier leur valeur nette comptable. Le SMAVD ne justifie pas de l'inscription de ces investissements à l'actif de son bilan. Dans ces conditions, ainsi que le soutient la commune de Cadenet dans ses écritures, le SMAVD n'établit pas qu'il aurait subi un préjudice réel du fait du retour anticipé des biens dans le patrimoine de la commune. En outre, il résulte de l'instruction que les équipements financés en partie par le SMAVD ont été exploités pendant la durée d'exécution de la convention et que ces actifs ont dès lors subi une dépréciation. Il résulte de ce qui précède que les investissements initiaux du SMAVD pour la réalisation du camping se sont élevés à la somme de 365 913,04 euros. L'utilisation des équipements dans le cadre de la concession s'est étendue sur une durée de 28 ans, soit plus des trois cinquièmes de la durée initiale de la concession. Il y a lieu de considérer en l'espèce qu'un amortissement linéaire des investissements initiaux aurait permis l'amortissement comptable, à la date de la résiliation, d'au moins trois cinquièmes des dépenses d'investissement engagées par le SMAVD. Dans cette hypothèse, la valeur non amortie des investissements à la date de résiliation ne saurait excéder la somme de 150 000 euros. Par ailleurs, l'investissement de 450 662 euros réglé en 2004 à la société ILD correspond, selon les éléments versés au dossier par le Syndicat Mixte, au financement d'équipements réalisés entre 1992 et 2002. A supposer un amortissement linéaire sur 31 ans correspondant à la durée restante de la convention à compter de 2002, et au regard de la durée d'exploitation des équipements d'au moins 14 ans entre 2002 et 2016, la valeur résiduelle de ces investissements n'aurait pas excédé 250 000 euros à la date de la résiliation de la convention. Ainsi, à défaut d'éléments comptables fournis par le SMAVD concernant la valeur résiduelle des actifs et dans l'hypothèse d'un amortissement linéaire des investissements sur fonds propres engagés par le SMAVD pour la réalisation des équipements remis à la commune de Cadenet, il y a lieu de considérer que la valeur nette comptable de ces investissements n'aurait pas excédé la somme de 400 000 euros à la date de la résiliation de la convention. Le SMAVD, qui est à l'initiative de la résiliation de la convention, ne peut utilement se prévaloir d'autres préjudices. Par suite, la commune de Cadenet est fondée à soutenir que le montant de l'indemnité contractuelle excède le montant du préjudice réel subi par le Syndicat Mixte.
9. Au surplus, si le SMAVD soutient que les équipements n'ont pu être amortis économiquement, il résulte de l'instruction qu'il a participé au financement du camping municipal et en a confié la gestion et l'exploitation à la société " Val Durance ", devenue ultérieurement la société ILD. Le SMAVD a perçu, au titre de la sous-délégation confiée à la société ILD, une redevance ayant vocation à reconstituer le capital investi. Le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance a perçu de la part de l'exploitant une redevance annuelle de l'ordre de 65 000 euros jusqu'en 2001, ainsi qu'en attestent les titres de recettes versés au dossier. Il résulte de l'instruction, notamment des éléments concernant l'avance de redevance consentie par la société ILD en 2003, qu'à compter de l'année 2004, le montant annuel de la redevance acquittée par la société ILD s'est élevé environ à la somme de 85 000 euros. En vertu des stipulations de l'article 7 du contrat de délégation du 8 avril 1988, le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance était tenu de verser à la commune de Cadenet une redevance de 20 000 francs, soit environ 3 076 euros, à compter de la quatrième année de contrat. Dans ces conditions, le SMAVD n'est en tout état de cause pas fondé à soutenir qu'il n'aurait pas pu, du fait de la résiliation anticipée de la convention, reconstituer le capital investi ou amortir économiquement les investissements qu'il a réalisés.
10. Il résulte de toute ce qui précède que la commune de Cadenet est fondée à soutenir que l'indemnité contractuelle sur laquelle est fondé le titre de recettes en litige a le caractère d'une libéralité, et qu'elle n'est dès lors pas redevable de la somme réclamée par le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance à ce titre. Par voie de conséquence, la requête du Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance doit être rejetée.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cadenet, qui n'est pas la partie perdante, la somme que le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, sur ce même fondement, de condamner le Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance à verser à la commune de Cadenet la somme de 2 000 euros.
D É C I D E :
Article 1er : La requête du Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance est rejetée.
Article 2 : Il est mis à la charge du Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance le versement à la commune de Cadenet d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance et à la commune de Cadenet.
Délibéré après l'audience du 11 octobre 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Guy Fédou, président,
- M. Gilles Taormina, président assesseur,
- M. B... Point, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 octobre 2021.
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N° 19MA03215