Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 8 mars 2019, les consorts F..., représentés par Me K... demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 10 janvier 2019 ;
2°) de condamner la commune d'Embrun à leur verser une indemnité de 556 285 euros ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Embrun la somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- par la décision du 12 septembre 2007, la commune d'Embrun a mis fin à la convention portant création d'une servitude ;
- les constructions effectuées par les consorts F... ont le caractère d'ouvrage public ;
- la résiliation de la convention prononcée par la commune d'Embrun leur ouvre droit à réparation ; l'indemnité est de droit ;
- la commune a illégalement transféré sur eux des charges publiques, les ouvrages ayant le caractère d'ouvrage public ;
- ils ont droit à l'indemnisation de leur manque à gagner ;
- la mesure de résiliation est fautive ; la commune ne pouvait y mettre fin unilatéralement ;
- la convention avait un caractère illégal dès lors qu'elle consistait à faire peser sur des personnes privées des travaux réalisés dans un but d'intérêt général ; le contrat doit être considéré comme inexistant ; la responsabilité sans faute de l'administration est engagée à raison du caractère illégal de la convention ;
- les stipulations de l'article 5 de la convention ont été méconnues ; cette faute est à l'origine de leurs préjudices ;
- la commune d'Embrun n'a pas réalisé la liaison et la jonction piétonne à niveau avec les parcelles leur appartenant ; elle n'a pas réalisé l'aménagement des parcelles ainsi qu'elle s'y était engagée ;
- leur propriété a subi des dégradations du fait des manquements de la commune à ses engagements ;
- ils ont subi des pertes de revenus locatifs à hauteur de 252 184,95 euros ;
- la perte de valeur vénale de leur bien s'élève à la somme de 142 825 euros ;
- ils ont subi un préjudice financier lié au remboursement sous forme de capital, contrairement à l'option choisie du paiement sous forme de cession de 200 m² de locaux commerciaux ; le remboursement sous forme de capital est contraire à l'option choisie par les consorts F... ; le montant du préjudice s'élève à la somme de 161 276 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2019, la commune d'Embrun, représentée par Me J..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des consorts F... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la juridiction administrative est incompétente ; la convention d'investissement en litige relève du droit privé ; elle n'est pas relative à l'exécution d'un service public ;
- la responsabilité de la commune d'Embrun ne peut être retenue ;
- la responsabilité sans faute n'est pas établie ; la commune d'Embrun pouvait résilier de manière unilatérale la convention sans engager sa responsabilité ; la convention d'investissement était dépourvue de terme et le projet d'aménagement de l'ilot a été abandonné ; l'existence d'un contrat fait obstacle à l'engagement de la responsabilité sans faute de l'administration ; la nullité du contrat n'est pas établie ; la convention d'investissement conclue le 5 février 2001 était licite ;
- elle n'a commis aucune faute ; la mesure de résiliation était fondée ; le projet d'aménagement de l'ilot a été abandonné et la convention d'investissement avait perdu son objet ; au 1er juillet 2001, les consorts F... ne s'étaient pas prononcés sur le choix des modalités de remboursement qu'ils entendaient mettre en oeuvre ; la reconduction de la convention a eu pour effet de la rendre sans terme fixe ; la commune était fondée à résilier sans indemnité un engagement à durée indéterminée ;
- le moyen tiré de ce que la commune a procédé à un échange de parcelles avec la SEM " Société embrunaise de construction et de gestion immobilière " est infondé ;
- la commune a mis en oeuvre le premier alinéa de l'article 3 de la convention en procédant au remboursement des consorts F... ; la commune a agi de bonne foi ;
- la convention d'investissement n'est pas illégale ;
- le lien de causalité entre les fautes et les préjudices allégués n'est pas établi ; les préjudices allégués ne sont pas justifiés.
Par ordonnance en date du 22 octobre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 novembre 2019.
Un mémoire produit pour les consorts F... a été enregistré le 25 mars 2021, postérieurement à la clôture de l'instruction.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. H... Point, rapporteur,
- les conclusions de M. D... Thielé, rapporteur public,
- et les observations Me K... pour les consorts F....
1. M. et Mme F... sont propriétaires sur le territoire de la commune d'Embrun d'un immeuble situé sur les parcelles cadastrées section AB N° 741 et 742. Ils ont conclu le 5 février 2001 deux conventions avec la commune d'Embrun relatives à la création sur leur propriété d'un passage ouvert à la circulation publique, afin de relier le boulevard Pasteur et la rue Clovis Hugues. La première convention est une convention d'usage créant une servitude. Elle autorise la circulation publique dans le passage et définit les conditions de son entretien et des travaux de réparation éventuels. La seconde convention est une convention d'investissement par laquelle la commune s'engage à participer à hauteur de 600 000 francs H.T. soit 723 600 francs TTC aux travaux d'aménagement permettant l'ouverture du passage au public. Par délibération en date du 12 septembre 2007, le conseil municipal de la ville d'Embrun a décidé de verser à M. et Mme F... la somme de 179 547,68 euros TTC en application de la convention d'investissement du 5 février 2001. Les consorts F... font appel du jugement en date du 10 janvier 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande indemnitaire.
Sur la compétence de la juridiction administrative :
2. La convention d'investissement du 5 février 2001 a pour objet la participation de la commune d'Embrun au financement de l'aménagement réalisé sur la propriété privée de M. et Mme F... en 1996 en vue permettre la création d'un passage ouvert à la circulation publique. Il résulte de l'instruction que par délibération du conseil municipal en date du 14 décembre 1995, la commune d'Embrun a décidé la réalisation d'une opération d'aménagement urbain tendant à la rénovation de l'îlot Théâtre-Ecurie, selon les modalités du scénario n° 3 produit par le bureau d'études CERREP. Le programme de ce scénario n° 3 prévoyait la création de 3 000 m² habitables, dont 42 logements créés ou réhabilités, la création d'un parking couvert et la simplification de la desserte automobile du quartier. Au titre des objectifs du scénario n° 3, figurait notamment le renforcement des liaisons piétonnes transversales, " entre le boulevard Pasteur et le coeur d'Embrun, en particulier celle avec la place de la Mazelière par le passage couvert (parcelle 565) ". Dès lors, les conventions du 5 février 2001 tendant à la création et au financement d'un passage public sur la propriété de M. et Mme F... avaient pour objet la mise en oeuvre d'une partie de l'opération d'aménagement urbain prévue par la délibération du 14 décembre 1995. Dans ces conditions, ces conventions correspondaient à un intérêt public et ont été conclues en vue d'opérations réalisées pour le compte de la commune d'Embrun. Par la convention d'investissement du 5 février 2001, la commune d'Embrun a décidé de prendre en charge une partie du financement des travaux d'aménagement réalisés sur la propriété des époux F... en 1996, permettant le passage des piétons entre la rue Clovis Hugues et la rue des Granges. L'article 1er de la convention précise que les principes généraux de cet aménagement ont été approuvés par le conseil municipal par une décision en date du 19 septembre 1996. L'article 3 de la convention indique que le versement des sommes constitue le remboursement d'une avance consentie par M. et Mme F... pour le financement des travaux. Ainsi, les travaux en cause, bien qu'achevés antérieurement à la signature de la convention de financement du 5 février 2001, doivent être regardés comme poursuivant une fin d'intérêt général et comme réalisés pour le compte d'une personne publique. La commune d'Embrun ayant participé au financement des travaux, ceux-ci ont le caractère de travaux publics. La convention de financement du 5 février 2001 a par suite un caractère administratif. Dès lors, la commune d'Embrun n'est pas fondée à soutenir que la juridiction administrative serait incompétente pour statuer sur la requête.
Sur la demande indemnitaire :
En ce qui concerne la fin de la convention :
3. Il résulte de l'instruction que la convention d'investissement en date du 5 février 2001 avait pour objet le remboursement d'une avance dont le montant était défini à l'article 1er de la convention. Aux termes de cet article 1er, la commune d'Embrun s'est engagée à participer au financement de l'aménagement " à hauteur maximum de 600 000 francs HT soit 723 600 francs TTC valeur 1995, quel que soit le montant final de l'aménagement ". Il résulte de l'examen de la convention en litige que les parties avaient convenu que le remboursement pourrait intervenir selon différentes modalités, définies à l'article 3. Toutefois, quelles que soient les modalités de remboursement finalement choisies, le montant du financement octroyé par la commune avait un caractère forfaitaire. Ainsi, la valeur des " droits à construire " ou " participations " prévue au point 2 de l'article 3 de la convention ne pouvait en tout état de cause excéder le montant forfaitaire prévu à l'article 1er. Les modalités du remboursement étaient dès lors sans incidence directe sur la réalisation de l'engagement pris par la commune d'Embrun de participer au financement à hauteur du montant défini par la convention. En outre, l'échéance mentionnée à l'article 3 de la convention n'avait pas pour objet de définir la durée des obligations réciproques des parties, mais de fixer la date à laquelle le paiement devait avoir lieu. Dans ces conditions, en procédant au remboursement des sommes prévues à l'article 1er de la convention par décision du 12 septembre 2007, la commune d'Embrun a exécuté intégralement la convention. Dès lors, la décision du 12 septembre 2007 n'a pas eu pour effet de résilier la convention avant son terme et les consorts F... ne sont pas fondés à soutenir qu'une résiliation anticipée de la convention leur ouvrirait droit à réparation.
En ce qui concerne les fautes alléguées relatives à l'exécution de la convention :
4. Il résulte de l'article 3 de la convention que le remboursement devait avoir lieu, quelles qu'en soient les modalités, " au terme de l'échéance fixée dans la convention de création d'un passage public (usage) soit le 1er juillet 2001 ". Le remboursement était donc exigible à la date du 1er juillet 2001. Si, aux termes de ce même article 3, M. et Mme F... avaient la possibilité d'opter pour un remboursement sous forme de " droits à construire " et de " participations " au projet de rénovation de l'îlot, il résulte de l'instruction qu'ils n'ont pas exercé un tel choix avant le 1er juillet 2001. En tout état de cause, à supposer que M. et Mme F... puissent être regardés comme ayant exercé l'option prévue à l'article 3 de la convention par leur courrier du 27 juillet 2005, le point 2 de cet article conditionne ce mode de remboursement à un accord dont les modalités doivent être " définies contradictoirement " par la commune, l'opérateur et M. et Mme F.... Aux termes du point 3 de l'article 3 de la convention, si M. et Mme F... avaient la possibilité de prolonger pour une durée de deux ans minimum leur décision, le choix opéré restait conditionné à un accord entre les parties, la convention précisant qu'" à défaut d'accord entre les parties, au terme de la nouvelle échéance, la première modalité sera appliquée ". Ainsi, le remboursement opéré selon les modalités définies au point 2 de l'article 3 ne pouvait intervenir que sous forme d'un accord amiable entre la commune d'Embrun et M. et Mme F.... Les termes de la convention ne comportaient dès lors aucun engagement contraignant la commune à rembourser les consorts F... sous forme de droits à construire ou de participations. Au surplus, il résulte de l'instruction que le remboursement sous forme de droits à construire ou de participations n'était pas possible, dès lors que le projet d'aménagement qui aurait pu générer de tels droits a été abandonné. Dans ces conditions, les consorts F... ne sont pas fondés à soutenir que la commune d'Embrun aurait été tenue de différer indéfiniment le remboursement des sommes afin de les rembourser selon la modalité n° 2 et qu'elle aurait commis une faute en procédant à un remboursement sous forme de capital.
5. Il résulte de l'instruction que la convention en litige se bornait à prévoir le versement d'une subvention d'investissement et ne comprenait aucune obligation pour la commune d'Embrun de mettre en oeuvre le projet d'aménagement de rénovation de l'îlot Théâtre-Ecuries, incluant l'aménagement des parcelles et leur remise à niveau. Par suite, les consorts F... ne sont pas fondés à se prévaloir d'une faute contractuelle de la commune résultant de l'abandon d'un tel projet.
6. Il ne résulte pas de l'instruction que l'abandon du projet d'aménagement de rénovation de l'îlot Théâtre-Ecuries aurait été motivé par la volonté de la commune de ne pas mettre en oeuvre les modalités de remboursement prévus au point 2 de l'article 3. Si les requérants font état d'un échange de parcelles entre la commune d'Embrun et une société civile immobilière, qui a eu lieu en 2006, ils n'assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée et n'établissent pas en quoi cet échange aurait été lié à l'exécution de la convention en litige. Par suite, les moyens tirés d'un détournement de procédure ou de la méconnaissance du principe de loyauté contractuelle, à les supposer soulevés, doivent être écartés.
7. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts F... n'établissent pas l'existence d'une faute de la commune d'Embrun à l'origine des préjudices qu'ils allèguent. La perte de revenus locatifs qu'ils invoquent, qui procède de l'abandon par la commune du projet d'aménagement de rénovation de l'îlot Théâtre-Ecuries, est en tout état de cause dénuée de tout lien direct avec la convention d'investissement en litige.
En ce qui concerne la validité de la convention :
8. Les communes ne peuvent légalement prendre à leur charge que les dépenses d'intérêt général. Il résulte de ce qui a été exposé précédemment au point 2 que les travaux financés par la convention en litige ont rendu possible l'ouverture à la circulation publique d'une voie privée par leur propriétaire et poursuivaient un but d'intérêt général. Par suite, l'objet de la convention était légal.
9. Une voie privée, même ouverte à la circulation publique, n'est pas un élément du domaine public de la commune où elle est située. S'il résulte de l'instruction, en particulier de l'article 6 de la convention de subvention du 5 février 2001, que la tour abritant une montée d'escalier est implantée en partie sur le domaine public et en partie sur la propriété de M. et Mme F..., son édification était utile à la desserte des parties privatives de la propriété de M. et Mme F..., qui ont demandé et obtenu un permis de construire pour ce faire. Les requérants avaient dès lors connaissance de l'emprise exercée par leur construction sur le domaine public. En tout état cause, la convention du 5 février 2001, qui octroie à M. et Mme F... une subvention d'investissement, n'a pas pour objet de les contraindre à une opération de construction. Ils ne peuvent dès lors utilement se prévaloir de ce que la convention aurait illégalement mis à leur charge le financement d'aménagements du domaine public.
10. Il résulte de ce qui précède que les consorts F... ne sont pas fondés à se prévaloir de la nullité de la convention du 5 janvier 2001 pour demander la réparation de leurs préjudices.
11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par les consorts F... doivent être rejetées.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d'Embrun, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser aux consorts F... les sommes que ces derniers réclament sur ce fondement. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des consorts F... le versement à la commune d'Embrun d'une somme de 2 000 euros sur ce même fondement.
D É C I D E :
Article 1er : La requête des consorts F... est rejetée.
Article 2 : Il est mis à la charge des consorts F... le versement à la commune d'Embrun d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... F..., Mme C... F..., M. B... F..., M. E... F..., M. G... F... et Mlle I... F... et à la commune d'Embrun.
Délibéré après l'audience du 12 avril 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Guy Fédou, président,
- Mme Christine Massé-Degois, présidente assesseure,
- M. H... Point, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 avril 2021.
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N° 19MA01116