Par un jugement n° 1203459 du 21 novembre 2014, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 15MA00349 du 5 juin 2015, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel de M. E..., d'une part, annulé ce jugement et, d'autre part, rejeté la demande indemnitaire présentée par M. E... devant le tribunal administratif.
Par une décision n° 392408 du 20 juin 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par M. E..., annulé l'arrêt du 5 juin 2015 de la cour administrative d'appel de Marseille en tant qu'il rejette ses demandes au titre de la perte de revenus, de l'indemnité compensatoire de handicap naturel, de la prime herbagère agroenvironnementale, de fourrage, de pâturage, de fumures et d'arrières-fumures et a, dans cette mesure, renvoyé l'affaire devant la même Cour.
Procédure devant la Cour :
Par des mémoires, enregistrés le 8 octobre 2017, le 18 janvier 2018 et le 19 janvier 2018, M. E..., représenté par Me F..., demande à la Cour :
1°) de condamner la section de commune de Montfalgoux à lui verser la somme de 218 370,23 euros à parfaire en réparation de son préjudice, majorée des intérêts au taux légal à compter du 9 octobre 2012 ;
2°) d'ordonner la capitalisation des intérêts ;
3°) à défaut, de désigner un expert en vue de déterminer l'étendue de son préjudice ;
4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la section de commune de Montfalgoux au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5°) de mettre la contribution pour l'aide juridique qu'il a acquittée devant le tribunal à la charge de la section de commune de Montfalgoux.
Il soutient :
- que les mémoires de la section de commune de Montfalgoux doivent être écartés des débats car le maire de Trélans n'a pas été habilité à la représenter ;
- la réalité de son activité d'agriculteur ne peut être remise en cause ;
- il entend pour le reste se référer à ses précédentes écritures.
Par des mémoires enregistrés le 9 octobre 2017 et le 5 décembre 2017, la section de commune de Montfalgoux, représentée par la société d'avocats Fidal, demande à la Cour :
1°) de rejeter la requête de M. E... ;
2°) à défaut, de désigner un expert en vue de déterminer l'étendue du préjudice subi par M. E... ;
3°) de mettre une somme de 4 000 euros à la charge de M. E... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- M. E... n'étant pas le seul exploitant prioritaire au sens de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, un partage des terres de la section était nécessaire et son préjudice ne peut être calculé sur la base de 72 hectares ;
- le préjudice est éventuel car il n'est pas établi que M. E... aurait mis ces terres en exploitation ;
- le requérant s'est vu attribuer des terres en 2009 et n'a subi aucun préjudice à compter de cette date ;
- le rapport d'expertise produit a été établi de manière non contradictoire ;
- M. E... ne remplissait par les conditions réglementaires de versement de l'indemnité compensatoire de handicap naturel et de la prime herbagère agroenvironnementale et il les a en tout état de cause perçues ;
- les résultats du groupement agricole d'exploitation en commun auquel appartient M. E... ne peuvent être pris en compte pour déterminer son préjudice ;
- la section de commune ne pourrait exécuter une éventuelle condamnation.
Par une ordonnance du 20 septembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 octobre 2017.
Par une ordonnance du 20 décembre 2017, l'instruction a été rouverte et la clôture de l'instruction a été fixée au 19 janvier 2018.
Par une ordonnance du 22 janvier 2018, l'instruction a été rouverte.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code rural ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Grimaud, rapporteur ;
- et les conclusions de M. Thiele, rapporteur public.
1. Considérant que M. E... a demandé le 2 mai 2007 à la section de commune de Montfalgoux l'attribution d'un bail sur des parcelles agricoles totalisant 72 hectares 3 ares et 4 centiares ; que par une délibération du 11 mai 2007, le conseil municipal de Trélans, commune dont dépend la section de commune de Montfalgoux, a accordé des baux à deux autres agriculteurs et rejeté la demande de M. E... ; qu'à la suite de l'annulation de cette délibération par le tribunal administratif de Nîmes le 30 juin 2008, M. E... a, le 9 octobre 2012, réclamé à la section de commune de Montfalgoux l'indemnisation du préjudice subi du fait, d'une part, de l'illégalité de cette décision et, d'autre part, de la faible rentabilité des terres qui lui ont été allouées par une délibération ultérieure du 20 mars 2009 ; que M. E... a interjeté appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 21 novembre 2014 rejetant sa demande ; que, par un arrêt n° 15MA00349 du 5 juin 2015, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement, jugé que la délibération du 11 mai 2007 constituait une faute de nature à engager la responsabilité de la section de commune et rejeté les demandes indemnitaires de M. E... au motif, d'une part, que le préjudice subi entre la délibération du 11 mai 2007 et celle du 20 mars 2009 n'était qu'éventuel et, d'autre part, que la délibération du 11 mars 2009 lui attribuant 69 hectares, 79 ares et 27 centiares de terres n'était entachée d'aucune illégalité ;
2. Considérant que, par décision du 20 juin 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la Cour en tant qu'il rejette les prétentions de M. E... au titre de la période du 11 mai 2007 au 20 mars 2009, en ce qui concerne la perte de revenus, l'indemnité compensatoire de handicap naturel, la prime herbagère agroenvironnementale et la perte de fourrage, de pâturage, de fumures et d'arrières-fumures, en raison de l'erreur de droit commise par la Cour, qui a rejeté la demande de réparation du préjudice subi sans rechercher si le refus d'attribution des terres en cause n'avait pas effectivement empêché M. E... d'entreprendre leur exploitation et n'avait pas pu avoir pour conséquence d'entraîner les pertes invoquées ; que, par la même décision, le Conseil d'Etat a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille ;
Sur la recevabilité des écritures en défense de la section de commune de Montfalgoux :
3. Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction en vigueur à la date d'introduction de la requête : " La gestion des biens et droits de la section est assurée par le conseil municipal et par le maire. / Lorsqu'elle est constituée en application de l'article L. 2411-3, la commission syndicale et son président exercent les fonctions de gestion prévues au I de l'article L. 2411-6, aux articles L. 2411-8 et L. 2411-10, au II de l'article L. 2411-14, ainsi qu'aux articles L. 2411-18 et L. 2412-1 et sont consultés dans les cas prévus au II de l'article L. 2411-6 et aux articles L. 2411-7, L. 2411-11, L. 2411-12-2, L. 2411-15 et L. 2411-18 " ; qu'aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2411-8 du même code : " Si la commission syndicale n'est pas constituée, le maire peut être habilité par le conseil municipal à représenter la section en justice, sauf si les intérêts de la commune se trouvent en opposition avec ceux de la section " ;
4. Considérant que par une délibération du 25 mars 2015, le conseil municipal de la commune de Trélans a habilité son maire à agir au nom de la section de commune de Montfalgoux en vue, notamment, de l'instance d'appel enregistrée sous le n° 15MA00349 ; que la présente instance, bien qu'enregistrée sous un numéro différent, ne constitue que la poursuite de l'instance n° 15MA00349 en vue de laquelle le maire de Montfalgoux avait été habilité à agir au nom de la section de commune ; que, par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'une commission syndicale aurait été constituée pour administrer la section de commune, dont les biens et droits sont dès lors gérés par les organes de la commune en vertu des dispositions précitées ; que, dès lors, les intérêts de la section et de la commune n'étant pas opposés dans le présent litige, le maire pouvait valablement être habilité par le conseil municipal de Trélans à agir au nom de la section de commune ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, d'écarter comme irrecevables les écritures présentées par celle-ci ;
Sur les conclusions à fin d'indemnisation :
En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du défaut de réclamation préalable :
5. Considérant que, le 9 octobre 2012, M. E... a adressé au maire de Trélans une réclamation préalable portant sur l'indemnisation du préjudice objet de la présente instance, en demandant à cette autorité de saisir la section de la commune de Montfalgoux de cette réclamation ; qu'ainsi qu'il vient d'être dit, il ne résulte pas de l'instruction qu'une commission syndicale a été constituée pour administrer la section de commune, dont les biens et droits sont dès lors gérés par les organes de la commune en vertu des dispositions de l'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales ; qu'il s'ensuit que la section de commune de Montfalgoux n'est pas fondée à soutenir que la réclamation préalable de M. E... aurait été mal dirigée et n'aurait pas été de nature à lier le contentieux ; que cette fin de non-recevoir doit dès lors être écartée ;
En ce qui concerne la prescription quadriennale :
6. Considérant qu'aux termes du 1er alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis " ; qu'aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / (...) Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement " ;
7. Considérant que lorsqu'est demandée l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité d'une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l'exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée ; qu'il s'ensuit que le délai de prescription relatif à la créance dont se prévaut M. E... a commencé à courir le 1er janvier 2008 : que, toutefois, ce délai a été valablement interrompu, en application des dispositions de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, par la demande préalable adressé par M. E... à la commune de Trélans le 20 décembre 2011 et notifiée à celle-ci le 23 décembre 2011 ; que l'exception de prescription quadriennale doit dès lors être écartée ;
En ce qui concerne la responsabilité de la section de commune :
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales : " Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature. / Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d'exploitation sur la section. (...) " ;
9. Considérant, en premier lieu, que si la délibération du 11 mai 2017 a été annulée à raison d'un vice de procédure, l'arrêt rendu par la Cour le 5 juin 2015 sous le n° 15MA00349 a jugé que cette délibération était infondée en ce qu'elle refusait l'attribution à M. E... des terres qu'il demandait ; que cet arrêt est aujourd'hui définitif sur ce point ; qu'il s'ensuit que la section de commune de Montfalgoux n'est pas fondée à soutenir que l'illégalité entachant cette délibération ne serait pas de nature à ouvrir droit à indemnité au bénéfice de M. E... ;
10. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction que la délibération irrégulière du 11 mai 2007 a attribué à Mme C... et à M. G... deux lots de terres totalisant 215 hectares ; qu'il est constant que M. E..., exploitant agricole prioritaire au sens des dispositions précitées, qui avait sollicité la conclusion d'un bail pour un total de 72 hectares 3 ares et 4 centiares, pouvait légalement prétendre à l'attribution de terres au titre de cette délibération ; que la section de commune de Montfalgoux, qui n'invoque aucune circonstance de fait et de droit qui se serait alors opposée à la satisfaction de la demande de M. E... et à l'attribution de terres à ce dernier dans une proportion égale à celle des autres exploitants, n'est dès lors pas fondée à soutenir que le préjudice invoqué par M. E... ne pourrait être déterminé sur la base de la surface de terres dont il demandait l'attribution ;
11. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction que M. E..., propriétaire d'un troupeau de trente bovins et d'environ 30 hectares de terres, dont la réalité de l'activité agricole n'était pas contestable à la date du 11 mai 2007, entendait affecter les terres dont il demandait l'attribution au pacage des animaux de son exploitation, dont la superficie était insuffisante pour la taille de son troupeau et, a fortiori pour assurer la croissance de celui-ci ; qu'il n'est d'ailleurs pas contesté qu'il a mis en exploitation les terres qui lui ont ensuite été données à bail à compter de 2009 et les a utilisées afin d'accroître son activité ; qu'il en résulte que la section de commune de Montfalgoux n'est dès lors pas fondée à soutenir que le préjudice subi par l'intéressé ne serait qu'éventuel faute de certitude quant à la mise en exploitation des terres qu'il avait demandé à occuper en 2007 ;
12. Considérant, en quatrième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les conclusions de M. E... n'ont été renvoyées à la cour administrative d'appel de Marseille que dans la limite de l'indemnité demandée pour la période du 11 mai 2007 au 20 mars 2009 ; que par suite et en tout état de cause, la demande indemnitaire présentée par M. E... pour la période postérieure au 20 mars 2009, qui a été rejetée définitivement par l'arrêt du 5 juin 2015, se trouve en dehors du champ du litige ;
13. Considérant, en cinquième lieu, que si le rapport établi à la demande de M. E... par M. A..., expert agréé près la cour d'appel de Montpellier, n'a pas été précédé d'une expertise contradictoire, il a été versé au dossier de première instance et communiqué aux parties ; que rien ne s'oppose dès lors à ce qu'il soit pris en considération, à titre d'élément d'information, parmi les autres pièces soumises à la contradiction entre les parties ;
14. Considérant, en dernier lieu, que la circonstance que la section de commune ne dispose que de moyens budgétaires modestes est en tout état de cause sans incidence sur sa responsabilité et la détermination du préjudice ;
En ce qui concerne le manque à gagner :
15. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au 11 ci-dessus, l'attribution des terres sollicitées par M. E... constituait la condition du développement de son exploitation, qu'il a engagé en 2009 lorsque ces terres ont été mises à sa disposition ; qu'il s'ensuit que, dans les circonstances de l'espèce, le préjudice découlant de la perte des revenus qu'il escomptait de ce développement présente un caractère direct et certain ;
16. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'au cours de la période ayant couru de mai 2007 à mai 2009, M. E... a limité son exploitation à une surface de terres réduites en raison du refus de la section de lui attribuer celles dont il avait fait la demande ; qu'il s'ensuit que les résultats d'exploitation produits pour ces années ne sauraient être regardés comme représentatifs de ceux que M. E... aurait tirés d'une exploitation incluant les 72 ha de terres demandés à la section ; que si les comptes produits pour les années 2010 à 2012 ont trait à l'activité du groupement agricole d'exploitation en commun que le requérant a constitué avec un autre agriculteur, il ne résulte pas de l'instruction qu'ils ne seraient pas représentatifs de l'économie générale de l'activité que M. E... entendait mettre en place à compter de 2007 ; qu'il y a lieu, dès lors, de se fonder sur ces pièces, qui retracent l'ensemble des produits animaux et végétaux de l'exploitation ainsi que les subventions et primes diverses qu'elle perçoit, pour déterminer le gain manqué globalement par M. E... pour la période du 11 mai 2007 au 20 mars 2009 ; qu'il résulte de ces pièces que le résultat d'exploitation enregistré pour la période courant du 15 avril 2010 au 31 décembre 2012 s'est élevé à 61 548 euros, soit un résultat annuel de 24 619 euros en moyenne ; qu'il sera fait, sur cette base, une juste appréciation de l'ensemble des gains perdus par M. E... pour la période du 11 mai 2007 au 20 mars 2009 en fixant l'indemnité due en réparation de l'ensemble des préjudices subis à 41 000 euros ;
17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise qui serait inutile à la résolution du présent litige, que M. E... est fondé à demander la condamnation de la section de commune de Montfalgoux à lui verser la somme de 41 000 euros ;
Sur les intérêts :
18. Considérant qu'en vertu de l'article 1153 du code civil, les intérêts au taux légal courront sur les sommes mentionnées ci-dessus à compter du 10 octobre 2012, date de réception de la demande préalable par le requérant à la section de commune de Montfalgoux ; qu'en vertu de l'article 1154 du même code, lesdits intérêts seront capitalisés au 26 octobre 2013, date à laquelle M. E... a demandé pour la première fois la capitalisation des intérêts, puis à chaque échéance annuelle pour produire eux-mêmes intérêts ;
Sur les dépens :
19. Considérant qu'aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative dans sa rédaction en vigueur au jour de l'introduction de la requête de première instance : " Les dépens comprennent la contribution pour l'aide juridique prévue à l'article 1635 bis Q du code général des impôts, ainsi que les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat./ Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens " ;
20. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la section de commune de Montfalgoux à verser sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 35 euros à M. E..., qui a acquitté cette somme en première instance au titre de la contribution à l'aide juridique ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et sur les dépens :
21. Considérant que ces dispositions s'opposent à ce que la somme réclamée par la section de commune de Montfalgoux au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de M. E..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la section de commune de Montfalgoux une somme de 2 000 euros à verser à M. E... ;
D É C I D E :
Article 1er : La section de commune de Montfalgoux est condamnée à verser une somme de 41 000 euros à M. E.... Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 10 octobre 2012. Les intérêts échus le 26 octobre 2013 seront capitalisés à cette date et à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Article 2 : La section de commune de Montfalgoux versera à M. E... la somme de 35 euros en application des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... et à la section de commune de Montfalgoux.
Délibéré après l'audience du 29 janvier 2018, où siégeaient :
- Mme Isabelle Carthé Mazères, président,
- Mme Marie-Pierre Steinmetz-Schies, président assesseur,
- M. D... Grimaud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 12 février 2018.
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N° 17MA02644