Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 10 décembre 2018, sous le n° 18MA05196, l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette, représentée par Me Bertella-Geffroy, demande à la Cour :
1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 octobre 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 11 avril 2016 ;
3°) à titre subsidiaire au cas où l'arrêté contesté ne serait pas annulé, il est demandé à la Cour d'indiquer que l'arrêté s'entend comme prenant fin le 1er janvier 2020 faute d'ici là de démontrer que le degré de sécurité de l'installation actuelle avec des cuves à simple paroi est équivalent à celui de cuves à double paroi ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article l. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le déroulement de l'enquête publique en période hivernale n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ;
- l'étude de danger n'a pas été mise à disposition du public dans son intégralité ;
- elle est incomplète et inadéquate ;
- seule la page de garde du rapport du service départementale d'incendie et de secours a été communiquée ;
- les visas de l'arrêté contesté ne permettent pas de déterminer son fondement juridique en contrariété avec le principe constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme juridique ;
- les limites théoriques retenues présentent un caractère très relatif ;
- l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'arrêté du 18 avril 2008 ;
- il viole les dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement en raison des dangers pesant sur la santé, la sécurité, la salubrité et l'environnement.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 février et 28 juillet 2021, la ministre des armées conclut au rejet de la requête de l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette et demande à la Cour de mettre à sa charge la somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions subsidiaires de la requête de l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette dirigées contre les prescriptions techniques de l'annexe de l'arrêté du 11 avril 2016 sont devenues sans objet dès lors que ces prescriptions ont été abrogées et remplacées par un arrêté du 23 juin 2021 consolidé complémentaire à l'autorisation d'exploiter les installations classées pour la protection de l'environnement situées sur le territoire de la commune du Grau-du-Roi.
Par un mémoire enregistré le 13 septembre 2021, l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette, représentée par Me Bertella-Geffroy, soutient que le moyen relevé d'office est inopérant dès lors que le nouvel arrêté n'est pas définitif puisqu'il fait l'objet d'un recours gracieux du 22 juillet 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ;
- l'arrêté du 18 avril 2008 relatif aux réservoirs enterrés de liquides inflammables et à leurs équipements annexes soumis à autorisation ou à déclaration au titre de la rubrique 1432 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,
- et les observations de Me Bertella-Geffroy, représentant l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette.
Considérant ce qui suit :
1. Le dépôt pétrolier de l'Espiguette appartient au réseau d'oléoducs de l'organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN), appelé Central Europe Pipeline System (CEPS), destiné à subvenir aux besoins pétroliers des forces de l'Alliance Atlantique. Ce réseau s'étend sur les territoires de la Belgique, des Pays-Bas, de l'Allemagne du Luxembourg et de la France. La partie française du réseau CEPS appelée Oléoducs de Défense Commune en France (ODCF) est exploitée par le Service national des Oléoducs Interalliés (SNOI), service de l'Etat placé sous la double tutelle du ministère de la Défense et de l'Environnement. Ce dépôt pétrolier, situé à proximité de la plage de l'Espiguette, dans la commune du Grau-du-Roi, assure les fonctions de réception/expédition et stockage de produits pétroliers et comporte sept réservoirs semi enterrés destinés au stockage des hydrocarbures dont six de 11 000 m3 chacun et un réservoir de 360 m3. Sa construction a été autorisée par un décret du 6 mars 1954 et mis en service en 1962. Il fonctionne depuis cette date sous le régime des droits acquis conformément à l'article L. 513-1 du code de l'environnement et relève de la catégorie Seveso " seuil haut ". Le directeur du SNOI a demandé l'autorisation d'exploiter le dépôt d'hydrocarbures en juin 2013. L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement a rendu son avis le 14 mai 2014. L'enquête publique, ouverte par arrêté préfectoral du 13 janvier 2015, s'est déroulée du 17 février au 18 mars 2015. Par arrêté du 11 avril 2016, le ministre de la défense a autorisé la mise en service de deux installations classées pour la protection de l'environnement et d'une installation d'ouvrages, travaux ou activités au titre de la loi sur l'eau, sous réserve du respect de prescriptions particulières annexées à l'arrêté. L'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette relève appel du jugement du 9 octobre 2018 du tribunal administratif de Nîmes qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 11 avril 2016.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les conclusions principales tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 avril 2016 :
2. Il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le respect des règles relatives à la forme et à la procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant le projet en cause au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce, sous réserve du respect des règles d'urbanisme, qui s'apprécie au regard des circonstances de fait et de droit applicables à la date de l'autorisation.
S'agissant de l'enquête publique :
3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.
4. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que l'enquête publique s'est tenue du 17 février 2015 au 18 mars 2015. L'avis d'enquête a été publié dans le Midi Libre du lundi 26 janvier et du jeudi 19 février 2015 ainsi que dans la Marseillaise aux mêmes dates, soit au moins quinze jours avant le début de l'enquête. Par ailleurs, l'avis d'enquête a été affiché en mairies du Grau du Roi et d'Aigues Mortes et deux panneaux A2 ont été placés sur les chemins d'accès au dépôt. L'avis d'enquête a également été inséré sur le site internet de la mairie du Grau du Roi. Quatre permanences ont, en outre, été tenues par le commissaire enquêteur. Selon son rapport, une seule observation a été consignée dans le registre d'enquête. Une personne a remis deux lettres qui ont été annexées à ce registre et un riverain du dépôt est venu à la permanence pour obtenir des renseignements sur le dossier sans consigner d'observation. Une dernière personne s'y est également rendue à la recherche d'informations sur la proximité des installations par rapport à son habitation mais a souhaité garder l'anonymat. Aucune disposition législative ou réglementaire n'interdisait au préfet de décider que l'enquête publique se déroulerait du 17 février 2015 au 18 mars 2015. Par suite et alors que l'enquête a été précédée d'une large information du public, la circonstance que l'enquête a été menée durant une période hivernale est, en l'espèce, sans influence sur la régularité de la procédure.
5. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que le dossier de l'enquête comprenait l'étude des dangers dont il décrit le contenu dans sa totalité. Il précise également que, pendant la durée de l'enquête, le dossier et le registre d'enquête ont été déposés en mairie du Grau du Roi pour être tenus à la disposition du public et que ce dernier a disposé d'un résumé non technique de cette étude des dangers. L'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'étude des dangers n'a pas été mise à la disposition du public dans son intégralité.
6. L'avis du service départemental d'incendie et de secours, au demeurant favorable, ne pouvait être communiqué au public dès lors qu'il a été émis le 21 septembre 2015, soit postérieurement à l'enquête publique. Si l'association requérante souhaitait en disposer dans son intégralité, il lui appartenait d'en solliciter la communication auprès de l'administration puis, le cas échéant, de mettre en œuvre la procédure relative à la communication des documents administratifs. En tout état de cause, ce moyen qui est dépourvu de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, ne justifie pas qu'il soit enjoint à la ministre des armées de verser cet avis au débat.
7. Si l'association requérante soutient que des documents et des pièces maîtresses sont restés inaccessibles au public, ce moyen est insuffisamment précis pour en apprécier le bien-fondé.
S'agissant du caractère incomplet de l'étude des dangers :
8. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude de dangers ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
9. Il résulte de l'avis du 14 mai 2014 que l'autorité environnementale a recommandé de prendre en compte la fréquentation, la présence et les conditions d'évacuation, notamment sur le plan touristique, des abords du dépôt d'hydrocarbure de l'Espiguette dans l'évaluation des impacts potentiels des phénomènes dangereux identifiés sur les populations. Toutefois, cette recommandation ne s'impose pas à l'autorité administrative. Par ailleurs, il ressort de l'étude des dangers que l'effet de surpression en cas d'éclatement d'une citerne produirait des effets irréversibles à 230 m et des effets indirects tels que des bris de vitres à 455 m et que les dunes qui forment un écran continu isolent la plage du dépôt. Ainsi, les effets d'un accident n'atteignent pas la plage située à 500 m du dépôt pétrolier et, en l'absence d'habitation, il n'y a pas de risque de bris de vitres sur la plage. Le commissaire enquêteur a constaté, en outre, lors d'une visite de la plage avec l'inspecteur des installations classées que le dépôt est invisible depuis la plage et que tout accident ne serait vraisemblablement pas décelé par les baigneurs, l'effet de panique ayant ainsi peu de chance de se produire. Si cette limite de 455 mètres est théorique, l'association appelante n'apporte pas d'éléments suffisants pour justifier que des impacts graves seraient susceptibles d'atteindre la zone située au-delà de cette limite en cas d'accident. Dans ces circonstances, la non-prise en compte de la plage de l'Espiguette dans l'étude de dangers n'est pas entachée d'insuffisance.
S'agissant des atteintes aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement :
10. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. (...) ". Aux termes de l'article L. 512-1 du même code : " Sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. (...) ". L'article L. 181-3 du même code dispose que : " I. - L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas. (...) ".
11. Comme dit au point 9, il résulte de l'instruction que la plage de l'Espiguette n'est pas localisée au sein des zones d'effets irréversibles pour la vie humaine et ne serait pas atteinte par des bris de vitres. Par ailleurs, dans son rapport du 14 septembre 2015, l'inspecteur des installations classées de la défense a estimé que les modélisations des phénomènes dangereux retenus mettent en évidence que la plage au droit du dépôt pétrolier n'est que très peu impactée et que la gestion des populations estivales sur la plage et dans les cordons dunaires relève de la responsabilité de la commune du Grau-du-Roi dans le cadre d'un plan particulier d'intervention dont l'élaboration incombe aux services de l'Etat compétents. Par suite, le moyen tiré de ce que des dangers graves menacent les personnes se trouvant en limite de site ne peut qu'être écarté.
12. Le moyen tiré de l'insuffisance des mesures prises pour protéger la faune et la flore est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 avril 2016.
En ce qui concerne les conclusions subsidiaires de l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette dirigées contre les prescriptions techniques de l'arrêté contesté :
14. Par son mémoire complémentaire enregistré le 28 juillet 2021, le ministre des armées a produit un arrêté du 23 juin 2021 consolidé complémentaire à l'autorisation d'exploiter les installations classées pour la protection de l'environnement situées sur le territoire de la commune du Grau-du-Roi dont l'article 1.1.3 précise que les prescriptions qu'il prévoit abrogent et remplacent les prescriptions techniques de l'arrêté contesté du 11 avril 2016. Dès lors, les conclusions subsidiaires de l'association requérante dirigées contre les prescriptions techniques de l'arrêté en litige sont devenues sans objet. La circonstance que le nouvel arrêté ne soit pas définitif dès lors qu'il a fait l'objet d'un recours gracieux formé le 22 juillet 2021 par l'association requérante est sans incidence. Il lui appartient seulement, si elle s'y croit recevable et fondée, d'attaquer cet arrêté complémentaire devant le tribunal administratif. Ainsi, il n'y a pas lieu pour la Cour d'y statuer.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la ministre des armées présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions subsidiaires de la requête de l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette dirigées contre les prescriptions techniques de l'arrêté du 11 avril 2016.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette est rejeté.
Article 3 : Les conclusions de la ministre des armées tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Comité d'Alerte pour l'Espiguette et à la ministre des armées.
Délibéré après l'audience du 17 septembre 2021, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. Guidal, président assesseur,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 1er octobre 2021.
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N° 18MA05196
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