Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 27 août 2018, sous le n° 18MA04025, la commune de Trets, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 27 juin 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2016 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le préfet a méconnu les dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement relatives aux modalités de la concertation ;
- il a violé les articles 3 et 6 de la convention d'Aarhus, l'article 7 de la Charte de l'environnement et le considérant 5 de la directive du 28 janvier 2003 ;
- les modalités de la concertation fixées initialement n'ont pas été respectées et ont été insuffisantes ;
- l'enquête publique a violé les dispositions de l'article R. 562-3, L. 562-1 et R. 562-8 du code de l'environnement dès lors que les plans et cartes mis à l'enquête étaient obsolètes et incomplets ;
- cette carence a nécessairement nui à l'information complète du public ;
- le classement du secteur des Bonnets en zone rouge est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- il méconnaît les dispositions du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2020, la ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête de la commune de Trets.
Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Trets ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Charte de l'environnement ;
- la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 ;
- la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 ;
- la loi n° 2005-205 du 1er mars 2005 ;
- le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,
- et les observations de Me A... pour la commune de Trets.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Trets relève appel du jugement du 27 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 janvier 2016 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt (PPRIF) sur le territoire de la commune de Trets.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les modalités de la concertation avec le public :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". L'article L. 562-7 du même code dispose que : " Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application des articles L. 562-1 à L. 562-6. Il définit notamment les éléments constitutifs et la procédure d'élaboration et de révision des plans de prévention des risques naturels prévisibles, ainsi que les conditions dans lesquelles sont prises les mesures prévues aux 3° et 4° du II de l'article L. 562-1. ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 4 janvier 2005 susvisé : " (...) L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte (...) / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. / L'arrêté est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan (...). ". L'article 10 du décret précité précise que : " Les dispositions de l'article 2 du présent décret sont applicables aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dont l'établissement est prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du mois suivant la publication du présent décret. (...)".
4. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Bouches-du-Rhône a pris l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt sur le territoire de la commune de Trets le 21 février 2005. A cette date, le décret du 4 janvier 2005, particulièrement son article 2 relatif aux modalités de concertation ainsi que son article 10 qui fixait la date à laquelle les arrêtés prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles devaient préciser ces modalités de concertation, n'était pas entré en vigueur. C'est dès lors sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, lesquelles n'étaient, sur ce point, pas suffisamment précises pour être directement applicables, que cet arrêté du 21 février 2005 n'a pas défini les modalités de la concertation. Par ailleurs, de telles modalités ne sauraient être fixées par le rapport de présentation qui décrit la procédure de concertation avec le public, réalisée par le préfet et auquel se réfère la commune de Trets. Par suite, cette dernière ne peut utilement soutenir que les modalités de la concertation initialement fixées n'ont pas été respectées.
5. Aux termes de l'article 3 de la convention d'Aarhus : " 1. Chaque partie prend les mesures législatives, réglementaires ou autres nécessaires, y compris des mesures visant à assurer la compatibilité des dispositions donnant effet aux dispositions de la présente convention relatives à l'information, à la participation du public et à l'accès à la justice, ainsi que des mesures d'exécution appropriées, dans le but de mettre en place et de maintenir un cadre précis, transparent et cohérent aux fins de l'application des dispositions de la présente convention. (...) ". Aux termes de l'article 6 de cette convention : " 1. Chaque partie : / a) applique les dispositions du présent article lorsqu'il s'agit de décider d'autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l'annexe I ; / b) applique aussi les dispositions du présent article, conformément à son droit interne, lorsqu'il s'agit de prendre une décision au sujet d'activités proposées non énumérées à l'annexe I qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement. Les parties déterminent dans chaque cas si l'activité proposée tombe sous le coup de ces dispositions; (...) / 2. Lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus. (...) ". L'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". Selon le considérant 5 de la directive n° 2003/4/CE du 28 janvier 2003 : " (5) La Communauté européenne a signé le 25 juin 1998 la convention de l'ONU/CEE sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ("la convention d'Aarhus"). Les dispositions du droit communautaire doivent être compatibles avec cette convention pour que celle-ci puisse être conclue par la Communauté européenne. "
6. La commune de Trets ne peut utilement invoquer, à propos des modalités de la concertation, la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement dès lors que celle-ci n'a été introduite dans le corpus constitutionnel que par la loi n° 2005-205 du 1er mars 2005, soit postérieurement à l'arrêté du 21 février 2005 mentionné au point 4. Par ailleurs, les stipulations des articles 3 et 6 de la convention d'Aarhus relatives aux mesures législatives ou réglementaires que chaque Partie doit prendre pour assurer la participation du public, compte tenu de leurs termes mêmes, créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne. Est également inopérante l'invocation du considérant 5 de la directive n° 2003/4/CE du 28 janvier 2003 qui n'apporte rien de plus sur ce point. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de ces stipulations et dispositions doivent être écartés.
En ce qui concerne la concertation du public :
7. Ainsi qu'il a été dit au point 4, la concertation avec le public n'était pas légalement exigée et n'avait pas davantage à être prescrite par l'arrêté préfectoral du 21 février 2005. Dans ces conditions, si une telle concertation a été effectivement mise en oeuvre, le préfet des Bouches-du-Rhône ne saurait avoir méconnu des règles qu'il se serait fixé à titre facultatif alors même que le rapport de présentation qui est dépourvu de caractère réglementaire mentionne deux réunions publiques et qu'une seule réunion a été organisée ou que le public n'aurait pas été informé d'une exposition sur le projet de PPRIF. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que lors de cette réunion de concertation auprès des habitants de la commune de Trets qui s'est tenue le 25 janvier 2013, 200 personnes étaient présentes. Deux réunions avec le " Collectif tretsois face au PPRIF ", composé de ces habitants, ont été organisées les 13 février et 3 mai 2013. Lors de ces réunions, il a été échangé sur les méthodes d'élaboration des cartes techniques et sur la réglementation du plan en litige, notamment sur le règlement de la zone rouge. Des documents et des cartes ont été communiqués au collectif. Par ailleurs, des informations sur le risque incendie des forêts ont été publiées sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Ainsi, la concertation avec le public a été suffisante.
En ce qui concerne l'enquête publique :
8. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. (...) ". L'article R. 562-3 du code précité en vigueur à la date de l'arrêté contesté dispose que : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; (...) ". Selon l'article R. 563-8 du même code : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique (...) ".
9. En premier lieu, le préfet des Bouches-du-Rhône fait valoir que la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) a utilisé, pour l'élaboration des cartes présentes dans le dossier du PPRIF, la base de données 2014 qui représente le bâti au 31 décembre 2013 fourni par l'administration fiscale et qu'à aucun moment le rapport de présentation ne fait apparaître que le fond cadastral serait de 2005. La circonstance que dans ce rapport ces cartes soient datées du 16 février 2015 est sans incidence. Ainsi la commune de Trets n'est pas fondée à soutenir que les cartes soumises à l'enquête publique seraient obsolètes.
10. En second lieu, il résulte des dispositions mentionnées au point 8 que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant. En l'espèce, les documents communiqués lors de l'enquête publique sont suffisamment précis dès lors qu'ils permettent d'identifier les grands secteurs de la commune et leur classement dans les zones correspondantes. En particulier la carte de zonage réglementaire présente un tracé lisible des différentes zones retenues et fait apparaître les limites des parcelles, quand bien même il manque quelques constructions pourtant édifiées antérieurement au 31 décembre 2013, alors qu'il s'agit selon l'administration de la date de référence. S'il ressort du rapport du commissaire enquêteur que ce dernier a relevé les difficultés de lecture des cartes et du règlement et a exprimé son regret que la carte de zonage réglementaire n'ait pas été établie sur un fond cadastral plus précis, l'administration a proposé de pallier à ces difficultés en mettant à la disposition du public des outils sur le site internet de la préfecture, ainsi qu'en mairie, des cartes et extraits du cadastre permettant de situer les parcelles. Les habitants du secteur des Bonnets pouvaient donc sans difficulté particulière connaître le classement de leurs parcelles alors même que cette carte ne représenterait pas la totalité des habitations. Il en va de même du secteur Saint-Jean pour lequel l'observation de la carte de zonage réglementaire montre que les constructions et divisions parcellaires relevées comme manquantes par la commune de Trets sont classées en zones rouge et bleu foncé. La circonstance que les autres cartes d'aléas, de défendabilité, ou de qualification des enjeux mises à l'enquête publique ne comportent pas ces constructions et divisions foncières est sans incidence dès lors qu'elles permettent d'identifier les grands secteurs de la commune et leur classement dans les zones correspondantes. Enfin, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet de PPRIF assorti de deux réserves et a admis le caractère correct du dossier. Par suite, ces omissions et imprécisions des cartes du dossier de l'enquête du projet de PPRIF en litige ne sont pas à elles seules de nature à démontrer une atteinte à la bonne information du public.
En ce qui concerne le classement des parcelles en litige :
11. Il résulte des dispositions mentionnées au point 8 que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l'Etat, ont pour objet de définir, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, des contraintes d'urbanisme importantes.
12. Il ressort du règlement du PPRIF en cause que la zone rouge " R " est exposée à un aléa d'incendie de forêt fort à exceptionnel, dans laquelle l'ampleur des phénomènes ne permet pas de défendre les biens exposés au risque. Des secteurs exposés à un aléa moyen que leur position dans le massif rend non défendables y sont inclus. Il en va de même des zones exposées à un aléa moyen mais non urbanisées et ne faisant pas l'objet d'un projet d'urbanisation à moyen terme. Dans la zone rouge, le principe est la mise en sécurité des constructions et activités existantes et l'interdiction de toute construction ou activité nouvelle. La zone bleue est déclinée en " B1 ", " B2 ", et " B3 ". La zone B1 comprend des zones exposées à un aléa d'incendie de forêt moyen à fort, dans lesquelles la défendabilité est adaptée au niveau de risque ou est susceptible d'être assurée dans des conditions techniques et économiques viables. L'urbanisation est possible sous conditions de densité de l'urbanisation et de réalisation d'équipements de protection (voirie, poteaux incendie, ...) préalablement à la réalisation des opérations d'aménagement. La zone " B2 " comprend des zones exposées à un aléa moyen, dans lesquelles la défendabilité est adaptée au niveau de risque ou est susceptible d'être améliorée dans des conditions techniques et économiques viables. L'urbanisation est possible sous des formes variées et sous réserve de mesures de prévention, tant individuelles que collectives, adaptées au niveau de risque. La zone " B3 " est exposée à un aléa faible dans laquelle seules des mesures de protection des bâtiments qui y sont construits sont nécessaires, en complément des équipements de lutte contre les incendies de forêt.
S'agissant du classement des parcelles du secteur des Bonnets en zone rouge :
13. Si la commune de Trets soutient que le secteur des Bonnets est classé en niveau 3 (orange) pour sa défendabilité, en habitat groupé, ainsi qu'en zone d'aléa moyen, il ressort toutefois des pièces du dossier et plus particulièrement de la carte de défendabilité que ce secteur est indiqué en couleur orange correspondant à un niveau 2 sur une échelle de 0 à 5, ce qui ne peut être qualifié de défendabilité bonne ou améliorable, telle qu'elle est exigée pour un classement en zone B1, au sens du tableau figurant en page 55 du rapport de présentation. Ainsi, la commune ne peut utilement soutenir que d'après la méthodologie pour le diagnostic, l'affichage et le traitement du risque d'incendie de forêt applicable aux procédures d'élaboration des PPRIF, le niveau 3 représente un niveau de défendabilité modérée. Elle se prévaut en outre de travaux de défendabilité dans lesquels elle a investi près d'un million d'euros, notamment dans le secteur des Bonnets par la pose d'un poteau d'incendie, de 3 citernes, la création d'aires de stationnement et d'un barreau de liaison, l'élargissement de la voie et d'une piste RE 213. Cependant, ces travaux ne concernent pas tout le secteur des Bonnets. En outre, il ressort du rapport de présentation que, si les travaux d'amélioration de la défendabilité réalisés en 2014 et 2015 n'ont pu être intégrés dans les différentes cartes, ils ont néanmoins été pris en compte en " comité de pilotage ", ce qui a entraîné quelques modifications du zonage réglementaire. Par ailleurs, la note d'évaluation du 8 octobre 2014 du plan de défendabilité de la commune de Trets produite par le préfet des Bouches-du-Rhône mentionne que si les travaux proposés par la collectivité le 27 mai 2014 ont bien été pris en compte, la défendabilité du chemin des Bonnets a été néanmoins jugée comme très mauvaise. Le classement en zone rouge du secteur des Bonnets n'est dès lors pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation et ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Trets n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 janvier 2016.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Trets au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Trets est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Trets et à la ministre de la transition écologique.
Délibéré après l'audience du 16 octobre 2020, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. Guidal, président assesseur,
- Mme C..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 30 octobre 2020.
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N° 18MA04025
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