Sous le n° 1106765, M. D... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Briançon a implicitement rejeté sa demande tendant à l'indemnisation d'un préjudice résultant des agissements fautifs de l'administration communale constitués par la suspension de fonctions irrégulière dont il a fait l'objet ainsi que par le refus de le réintégrer au terme d'un délai de quatre mois et de condamner la commune de Briançon à lui verser la somme de 30 000 euros assortie des intérêts au taux légal en réparation de ce préjudice.
Par un jugement n° 1102484, 1104582 et 1106765 du 12 juin 2014, le tribunal administratif de Marseille a condamné la commune de Briançon à verser à M. D... la somme de 30 000 euros majorée des intérêts légaux, annulé l'arrêté en date du 7 février 2011 par lequel le maire de Briançon a infligé à M. D... une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de trois jours, donné acte du désistement de M. D... relatif aux conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice résultant de la faute constituée par l'arrêté du 7 février 2011, mis à la charge de la commune de Briançon la somme de 12 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des requêtes de M. D....
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 18 août 2014, le 3 février 2015 et le 20 mars 2015, la commune de Briançon, représentée par Me A..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 12 juin 2014 ;
2°) de rejeter intégralement les demandes présentées en première instance par M. D... ;
3°) de mettre à la charge de M. D... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le maire a reçu délégation du conseil municipal pour agir en justice ;
- la requête contient contrairement à ce que M. D... soutient l'énoncé de moyens et de conclusions ;
- la commune n'a pas commis de harcèlement moral envers M. D... ;
- l'intéressé a, contrairement à ce que le tribunal a retenu, été mis à même de consulter son dossier préalablement à la sanction prononcée le 7 février 2011 ;
- l'arrêté du 7 février 2011 n'est entaché d'aucune illégalité externe et est justifié sur le fond.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2014, 25 février 2015 et 20 avril 2015, M. D..., représenté par MeF..., conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que la commune de Briançon lui verse la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Il soutient que :
- le maire de la commune de Briançon ne justifie pas de sa qualité pour agir en justice au nom de la commune ;
- la requête, enregistrée le 18 août 2014 ne contenant ni conclusions ni moyens et la commune n'ayant présenté de véritables conclusions et moyens qu'en dehors du délai d'appel, est irrecevable ;
- c'est à bon droit que le tribunal a retenu la réalité du harcèlement moral, le caractère fautif de la suspension et l'illégalité externe de la sanction prononcée le 7 février 2011 ;
- cette sanction est en outre injustifiée, les faits reprochés n'étant pas fautifs et devant en tout état de cause être replacés dans le contexte d'un harcèlement moral subi alors depuis des mois ;
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Renouf,
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,
- et les observations de Me A... représentant la commune de Briançon et de Me E..., substituant MeF..., représentant M.D....
1. Considérant que la commune de Briançon fait appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Marseille l'a condamnée à verser à M. D... les sommes de 30 000 euros et 12 000 euros et a annulé l'arrêté en date du 7 février 2011 par lequel le maire de Briançon a infligé à M. D... la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de trois jours ;
Sur la recevabilité de l'appel :
2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction que, par délibération du 17 avril 2014, le conseil municipal de Briançon a délégué sa compétence au maire de la commune pour agir en justice en son nom ; que, d'une part, cette délibération a été publiée et transmise au sous-préfet de Briançon dès le 23 avril 2014 ; que, d'autre part, contrairement à ce que soutient M. D..., cette délibération étant un acte réglementaire n'avait pas à lui être personnellement notifiée ; qu'enfin, la circonstance que le maire n'aurait pas postérieurement à l'introduction de l'instance rendu compte au conseil municipal de l'usage qu'il a fait de cette délégation est sans incidence sur la recevabilité de la requête ; qu'ainsi, M. D... n'est pas fondé à soutenir que le maire de la commune de Briançon n'avait pas qualité pour introduire la requête susvisée ;
3. Considérant, en second lieu, que, dans sa requête d'appel, la commune de Briançon, condamnée à indemniser M. D... au titre du harcèlement moral dont le tribunal a admis l'existence, déclare qu'elle réfute catégoriquement les faits dont elle a été tenue pour responsable puis énonce quelques affirmations de fait contradictoires avec certains des faits retenu pour le tribunal pour constater l'existence du harcèlement moral allégué ; qu'elle conteste en outre formellement le motif du jugement attaqué tiré du fait que M. D... n'avait pu consulter son dossier préalablement au prononcé de la sanction ; qu'enfin, la commune de Briançon conclut sa requête en demandant à la Cour de réformer la décision du premier juge " en déboutant intégralement M. D... de toutes ses demandes " ; qu'ainsi, alors même que la requête de la commune de Briançon présente un caractère sommaire et renvoie pour l'essentiel à des développements futurs, M. D... n'est pas fondé à soutenir que ladite requête est dépourvue de conclusions et de moyens et est, pour ce motif, irrecevable ;
Sur la réalité du harcèlement moral :
4. Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. " ;
5. Considérant, d'autre part, qu'il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime de discriminations ou d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'une telle discrimination ou d'un tel harcèlement ; qu'il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les discriminations alléguées ou les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile ; que, pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral ;
6. Considérant que M. D..., qui avait été nommé directeur général des services de la commune de Briançon le 1er septembre 2008, soutient avoir été écarté de ses fonctions dès l'installation, fin septembre 2009, d'une nouvelle équipe municipale élue à la suite de l'annulation de l'élection de l'équipe municipale qui l'avait recruté et avoir subi de nombreux faits de harcèlement moral jusqu'à ce qu'il soit déchargé de ses fonctions le 18 novembre 2011 ;
7. Considérant que, d'une part, si le directeur général des services d'une commune est chargé de diriger l'ensemble des services de la commune, ses fonctions s'exercent expressément sous l'autorité du maire, lequel détient le pouvoir de décision en matière de gestion du personnel ; qu'ainsi, la circonstance que plusieurs affectations d'agents décidées par le maire fin 2009 début 2010 l'ont été contre son avis, ou, selon l'intéressé, sans qu'il soit consulté, ne contribue pas en elle-même à faire présumer de l'existence d'un harcèlement moral ; que, d'autre part, il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que M. D... soutient, les moyens mis à sa disposition pour assurer les tâches de secrétariat n'ont pas été substantiellement modifiés à compter de la fin de l'année 2009 et qu'ainsi, aucun agissement de harcèlement moral à ce titre ne peut être retenu ; qu'ainsi, M. D... n'apporte pas d'éléments suffisants pour permettre à la Cour de présumer l'existence d'un harcèlement moral exercé contre lui à la fin de l'année 2009 et au début de l'année 2010 ;
8. Considérant, en revanche, que les éléments apportés par M. D... pour établir qu'il a été courant 2010 progressivement écarté de certaines de ses responsabilités, la nature des suites données à un échange de courriels avec le maire au cours de l'été 2010, le prononcé d'une sanction le 7 février 2011 et les circonstances dans lesquelles sa suspension de fonctions a été décidée le 6 avril 2011, la publicité que le maire a donnée à cette dernière mesure et la procédure disciplinaire qui a été ensuite engagée en vue de sa révocation, sont suffisants pour faire présumer l'existence d'un harcèlement moral ayant débuté l'été 2010 ;
9. Considérant que la commune de Briançon soutient de son côté que les agissements de harcèlement moral qui lui sont reprochés sont pour les uns non établis et pour les autres justifiés par des motifs d'intérêt général tenant notamment au comportement de l'intéressé ;
10. Considérant que si M. D... se plaint d'avoir été mis à l'écart des dossiers importants auxquels se consacrait l'équipe municipale et d'avoir cessé d'être invité aux réunions dites " de l'exécutif ", la commune fait valoir à juste titre que le rôle d'un directeur général des services n'est pas de suivre systématiquement tous les projets ni même tous les projets importants en cours ; qu'à cet égard, il résulte d'ailleurs de l'instruction qu'un de ces projets dénommé " Énergie, distributions, services de Briançon " a été abandonné par la commune pour tenir compte des critiques que lui avait adressées en leur temps M. D..., que d'autres projets étant entrés en phase de réalisation purement technique, la participation active de ce dernier n'était plus requise et, enfin, que l'intéressé a décidé lui-même de ne plus s'occuper de certains dossiers ; que la commune fait en outre valoir, également à juste titre, que M. D... ayant été absent du service pour raison de santé à compter du 29 novembre 2010, il ne saurait être regardé comme ayant été délibérément mis à l'écart des réunions " de l'exécutif " à compter, comme il le soutient, de la mi-novembre 2010 ;
11. Considérant, s'agissant de l'exclusion temporaire de fonctions de 3 jours prononcées le 7 février 2011, que M. D... a été sanctionné pour avoir tenu le 16 septembre 2010 des propos injurieux envers une catégorie d'agent, avoir dénigré auprès d'un chef de service sa hiérarchie, à savoir en l'espèce le maire de la commune, le 9 novembre 2010 et avoir, le 25 novembre 2010, tenu en présence de trois chefs de service des propos inappropriés envers la première adjointe au maire ;
12. Considérant que M. D... admet la teneur des propos injurieux qui lui sont reprochés mais soutient que, tenus hors de la présence des agents concernés et dans un contexte de harcèlement moral, ils ne sont pas fautifs ; que, cependant, d'une part, si la présence des intéressés aurait été un élément aggravant, leur absence ne retire pas aux propos tenus par l'intéressé, alors directeur général des services, leur caractère fautif ; que, d'autre part, si M. D... se prévaut du caractère selon lui fondé des critiques qu'il formule à l'encontre du maire dans le courriel adressé le 9 novembre 2010 à un autre cadre administratif de la commune, il résulte de l'instruction que les critiques énoncées sont telles que le fait pour le directeur général des services de les adresser à un chef de service est également fautif ; qu'enfin, il résulte de l'instruction que, le 25 novembre 2010, M. D... a effectivement tenu en présence de trois chefs de service des propos inappropriés envers la première adjointe au maire ;
13. Considérant que si M. D... revendique un langage " imagé " qui serait " sa marque de fabrique ", cette circonstance ne prive aucunement les faits reprochés de leur caractère fautif ; que, de même, si M. D... soutient avoir eu ces comportements inappropriés en raison du harcèlement moral qu'il subissait et qui lui aurait fait perdre la maîtrise de ses paroles et attitudes, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu'aucun harcèlement moral n'existait antérieurement aux faits reprochés à l'intéressé ; que, dans ces circonstances, la décision d'infliger une exclusion temporaire de fonctions de 3 jours à M. D... étant justifiée par le comportement de l'intéressé, ladite décision ne peut, alors même qu'elle serait entachée d'un vice de légalité externe ainsi que l'ont retenus les premiers juges, constituer en elle-même un agissement de harcèlement moral ;
14. Considérant, que, si la commune a ordonné un audit des services réalisé rapidement à la fin de l'année 2010 et au début de l'année 2011 pendant que M. D... était en congé de maladie, cette initiative sans doute peu opportune en raison de cette dernière circonstance, ne peut de ce seul fait être regardée comme fautive, ni objectivement comme un agissement de harcèlement moral ;
15. Considérant, en revanche, que, s'agissant de la suspension de M. D... de ses fonctions prononcée le 6 avril 2011, il résulte de l'instruction que les faits alors reprochés à M. D... sont d'une gravité insuffisante pour justifier cette mesure ; que, de même, la publicité donnée par le maire à cette mesure dans la presse et l'exposé public des griefs articulés contre l'intéressé ne peuvent être regardés comme justifiés par l'intérêt du service ;
16. Considérant, s'agissant de la procédure disciplinaire initiée par la commune de Briançon en avril 2011, que la circonstance que le maire de la commune ait envisagé en avril 2011, lorsqu'il a initié une procédure disciplinaire à l'encontre de M. D..., de le révoquer, alors que le comportement général de ce dernier tel qu'il a été décrit ci-dessus n'était certainement pas de nature à justifier une sanction aussi grave ne saurait être regardée comme constitutive d'un agissement de harcèlement moral ;
17. Considérant, enfin, que la décision d'engager ensuite la procédure en vue de mettre fin de manière anticipée au détachement de M. D... plutôt que de poursuivre dans la voie disciplinaire ne saurait être constitutive, dans les circonstances de l'espèce et eu égard au degré de mésentente avérée entre les élus municipaux et M. D... qui occupait alors un emploi fonctionnel, d'un agissement de harcèlement moral, l'intéressé revendiquant au demeurant le fait que la décharge de fonction est bien souvent un " non-événement " ;
18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le caractère fautif de la mesure de suspension et de la publicité qui lui a été donnée ne suffit pas à établir que M. D... aurait été victime d'agissements répétés de harcèlement moral au sens des dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 ; qu'ainsi, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a jugé le contraire ;
Sur l'indemnisation de M. D... :
19. Considérant que si la Cour constate que M. D... n'a pas subi de harcèlement moral, l'intéressé est en revanche fondé à soutenir que la mesure de suspension et la publicité qui lui a été donnée sont, ainsi qu'il a été dit, injustifiées et sont en elles-mêmes à l'origine d'un préjudice moral ; qu'il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en condamnant la commune de Briançon à lui verser la somme de 1 000 euros ;
Sur la légalité de l'arrêté du 7 février 2011 :
20. Considérant que le courrier adressé le 22 décembre 2010 à M. D... l'informant de l'engagement de la procédure disciplinaire à l'issue de laquelle a été prononcé l'exclusion temporaire de fonctions de 3 jours contestée précisait que l'intéressé était en droit d'obtenir la consultation intégrale de son dossier individuel et de tous les documents annexes ; qu'ainsi, il a été mis à même de demander à consulter ce dossier ; que, s'il est constant qu'il n'a pas trouvé son dossier le 26 janvier 2011 quand, selon lui, il a eu besoin d'y verser une pièce, il est constant qu'il n'a alors, pas plus qu'auparavant, demandé à le consulter, se bornant à menacer du dépôt d'une plainte pour violation de la vie privée si des personnes non habilitées y avaient accès ;
qu'ainsi, informé par le courrier du 20 décembre 2010 dont il reconnaît avoir eu connaissance au plus tard le 17 janvier 2011 de son droit de consulter son dossier mais n'ayant présenté aucune demande en ce sens, M. D... n'a pas été privé de la garantie que constitue le droit pour l'agent faisant l'objet de poursuites disciplinaires de procéder à cette consultation ; que, dès lors, la commune de Briançon est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la méconnaissance du droit pour l'agent de consulter son dossier pour annuler la décision du 7 février 2011 ;
21. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. D... devant le tribunal administratif à l'encontre de cette décision ;
22. Considérant, en premier lieu, que si M. D... soutient ne pas avoir été informé du délai à l'issue duquel le maire envisageait de prononcer la sanction après l'exercice de son droit de consulter son dossier, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que M. D... n'a ni consulté ce dossier, ni demandé cette consultation ; qu'ainsi, ce moyen ne peut qu'être écarté ;
23. Considérant, en second lieu, qu'ainsi qu'il a été dit aux points 11 et 12, les faits reprochés à M. D... sont établis et de nature à justifier une sanction ; qu'enfin, eu égard aux responsabilités qui incombent à un directeur général des services et à l'incidence négative des fautes commises sur les agents de la commune comme sur les élus, il ressort des pièces du dossier que la sanction de l'exclusion temporaire de fonctions de 3 jours n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, disproportionnée aux fautes commises ;
24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Briançon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions de 3 jours infligée à M. D... ;
25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Briançon, qui ne discute pas du montant de la somme de 12 000 euros mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, est seulement fondée à demander, d'une part, que l'indemnité que le tribunal administratif l'a condamnée à verser à M. D... soit ramenée à la somme de 1 000 euros et d'autre part, que la Cour prononce l'annulation de l'article 2 du jugement du 12 juin 2014 par lequel le tribunal a annulé l'arrêté du 7 février 2011 ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
26. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Briançon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. D... la somme de 5 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Briançon et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 12 juin 2014 est annulé.
Article 2 : La demande de M. D... tendant à l'annulation de la décision du 7 février 2011 est rejetée.
Article 3 : La somme de 30 000 euros que la commune de Briançon a été condamnée à verser à M. D... par l'article 2 du jugement du 12 juin 2014 est ramenée à 1 000 euros.
Article 4 : L'article 1er du jugement du jugement du tribunal administratif de Marseille du 12 juin 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 5 : M. D... versera à la commune de Briançon la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Les conclusions de M. D... sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Briançon et à M. B... D....
Délibéré après l'audience du 27 septembre 2016, où siégeaient :
- M. Gonzales, président,
- M. Renouf, président assesseur,
- MmeC..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 11 octobre 2016.
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N° 14MA03786