Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 21 décembre 2017, M. A..., représenté par Me D..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 octobre 2017 ;
2°) d'annuler l'arrêté n° 2015/154 du maire du Luc en date du 1er juillet 2015 portant sanction de rétrogradation ;
3°) d'enjoindre au maire du Luc de procéder à sa réintégration et au paiement des rappels de salaires, primes et congés payés ;
4°) de condamner la commune du Luc à lui verser la somme de 220 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;
5°) de mettre à la charge de la commune du Luc la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
l'arrêté contesté est entaché de vices de procédure ; la saisine de la commission de discipline est tardive ; l'avis du conseil de discipline, rendu le 16 mars 2015, soit trois mois après sa saisine, est tardif en violation de l'article 13 du décret du 18 septembre 1989 ; le délai de suspension de quatre mois a été dépassé et sa réintégration effective le 27 avril 2015 est intervenue cinq mois après la suspension en méconnaissance du délai prévu par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ;
il n'a pas été réintégré à son poste de directeur des services techniques, dès lors qu'il a été remplacé par son adjoint à ce poste ;
il est victime de harcèlement moral de la part de la commune ; en particulier, des faits qui lui sont reprochés ne lui sont pas imputables, s'agissant de la présence d'alcool dans son bureau, ou ne sont pas établis, s'agissant de l'acte de fumer dans son bureau ; ses évaluations n'ont plus été très bonnes à la suite de l'installation de la nouvelle majorité après l'élection municipale de mars 2014 ; il a fait l'objet de dégradations injustifiées dans ses conditions de travail, tant au niveau matériel que psychologique et professionnel ; un bureau sale et vétuste lui a été attribué, l'installation de sa ligne téléphonique et la fourniture de cartouches d'encre pour son imprimante de bureau se sont faites dans des délais excessifs, il s'est vu doter de logiciels inadaptés, il n'a pas bénéficié d'un ventilateur, a été privé de collaborateurs, de toute clé de la porte de la mairie et il a été contraint de badger contrairement à d'autres agents de la mairie, il s'est vu retirer le logement à titre gratuit dont il jouissait depuis le 1er janvier 2009, ou ne s'est plus vu transmettre certains dossiers de travail ; la sanction a été anticipée et il a été mis à l'écart dès la séance du conseil municipal du 13 novembre 2014 à la suite du recrutement de son adjoint présenté comme son remplaçant et destiné à l'évincer ; il a perdu contact avec l'élu référent ; la commune a informé la vice-présidente du conseil départemental de Moselle de ce qu'il ne faisait plus partie des effectifs, ce qui empêcha sa mutation ; ces faits ont entraîné une altération de son état de santé ;
il a subi des préjudices matériels ; du fait de sa suspension de cinq mois, une perte de primes durant cette période s'élevant à 12 071 euros ainsi que celle de ses jours de congés payés ; du fait de sa rétrogradation, une perte de salaire de 1 317,36 euros par mois, une absence de promotion à l'échelon supérieur et un effet sur le calcul du montant de sa pension de retraite ; du fait de la suppression du logement qu'il occupait pour nécessité de service ; il a aussi subi un préjudice moral du fait de l'atteinte à sa dignité portée par l'évocation publique de sa situation par le maire lors de la séance du conseil municipal du 15 juillet 2015, et du fait des pressions et menaces subies par son épouse de la part d'un agent de la commune.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 mars 2018, la commune du Luc, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A... de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
les moyens de légalité interne invoqués pour la première fois en appel sont irrecevables, dès lors qu'ils ne se rattachent pas à une cause juridique soulevée en première instance et que le délai de recours contentieux a expiré ;
les autres moyens de la requête de M. A... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ;
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;
le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
le rapport de M. Jorda,
les conclusions de M. Coutel, rapporteur public,
les observations de Me D..., représentant M. A...,
et les observations de Me E..., substituant Me B..., représentant la commune du Luc.
Considérant ce qui suit :
1. M. A..., ingénieur territorial principal titulaire exerçant les fonctions de directeur des services techniques de la commune du Luc, a fait l'objet d'une procédure disciplinaire à l'issue de laquelle le maire a, par un arrêté en date du 1er juillet 2015, prononcé à son encontre la sanction de la rétrogradation à compter du 1er août 2015. M. A... fait appel du jugement du 27 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté et ses conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices résultant de l'illégalité de cette décision et de ceux qu'il estime avoir subis du fait du harcèlement moral dont il prétend avoir été victime de la part de la commune.
Sur la légalité de l'arrêté du 1er juillet 2015 :
En ce qui concerne la légalité externe :
2. Aux termes de l'article 13 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le conseil de discipline doit se prononcer dans le délai de deux mois à compter du jour où il a été saisi par l'autorité territoriale. Ce délai n'est pas prorogé lorsqu'il est procédé à une enquête. / Le délai est ramené à un mois lorsque le fonctionnaire poursuivi a fait l'objet d'une mesure de suspension. / Lorsque les réunions du conseil sont reportées en application de l'article 8 du présent décret, le délai est prolongé d'une durée égale à celle du report. / Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites devant un tribunal répressif, le conseil de discipline peut, à la majorité des membres présents, proposer de suspendre la procédure disciplinaire jusqu'à l'intervention de la décision du tribunal. Si, néanmoins, l'autorité territoriale décide de poursuivre la procédure, le conseil doit se prononcer dans les délais précités à compter de la notification de cette décision. ".
3. Le conseil de discipline a été saisi par le maire du Luc le 11 décembre 2014 et a rendu son avis le 16 mars 2015, soit au-delà du délai d'un mois dans lequel ledit conseil doit se prononcer lorsque l'agent poursuivi fait l'objet d'une mesure de suspension. Toutefois, le délai fixé par ces dispositions n'est pas prescrit à peine de nullité. Dès lors, la circonstance que le conseil de discipline se soit prononcé après expiration du délai d'un mois prévu par les dispositions visées n'est pas de nature à vicier la procédure au terme de laquelle a été prise la décision de sanction contestée.
4. Aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. / Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. Si, à l'expiration de ce délai, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, l'intéressé, sauf s'il est l'objet de poursuites pénales, est rétabli dans ses fonctions. (...) ". Ces dispositions ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension d'un fonctionnaire, aucun texte n'enfermant dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire.
5. M. A... soutient que la décision par laquelle le maire du Luc a décidé de sa réintégration le 27 avril 2015, à l'issue de la période de suspension prononcée par la décision du 26 novembre 2014, serait illégale en raison de son édiction au-delà du délai maximal de suspension prévu par les dispositions précitées. Toutefois, la sanction contestée n'a été prise en application ni de sa suspension, qui constitue une mesure conservatoire dans l'intérêt du service, ni de sa réintégration, ces décisions ne constituant pas des actes préparatoires à la sanction. Par suite, à la supposer établie, l'illégalité de telles décisions est sans incidence sur la légalité de la sanction. Le moyen tiré de l'illégalité de la sanction par voie de conséquence de l'illégalité des décisions de suspension et de réintégration doit être écarté.
6. Aux termes de l'article 19 de la loi précitée du 13 juillet 1983 : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / (...) Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. ".
7. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a été suspendu de ses fonctions par une décision du 26 novembre 2014, laquelle ne lui a toutefois été notifiée que le 14 janvier 2015, et qu'il a été réintégré le 27 avril 2015. Il ressort également de ces pièces que le conseil de discipline a été saisi par le maire du Luc le 11 décembre 2014 puis a rendu son avis le 16 mars 2015, et que l'arrêté litigieux portant sanction disciplinaire à l'encontre de l'intéressé a été édicté le 1er juillet 2015. Ainsi, le conseil de discipline avait été saisi avant notification de la mesure de suspension et édiction de la sanction. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le conseil de discipline aurait été saisi tardivement.
En ce qui concerne la légalité interne :
8. Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : / l'avertissement ; / le blâme ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; / Deuxième groupe : / l'abaissement d'échelon ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; / Troisième groupe : / la rétrogradation ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; / Quatrième groupe : / la mise à la retraite d'office ; / la révocation.(...)/ Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. (...) ".
9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
10. En l'espèce, il ressort du dossier que l'arrêté du 1er juillet 2015 prononçant à l'encontre de M. A... la sanction de rétrogradation se réfère à l'avis rendu par le conseil de discipline le 16 mars 2015 qui relève que le requérant a reconnu avoir participé à l'organisation d'un système de revente de ferrailles qui préexistait à sa prise de fonctions et dont le produit était utilisé aux fins d'organiser des événements conviviaux au bénéfice du personnel du service technique communal.
11. En premier lieu, M. A... fait valoir que la commune a recruté un tiers en qualité de directeur adjoint des services techniques destiné à le remplacer. Toutefois, l'offre de recrutement versée aux débats indique expressément que le directeur adjoint des services techniques est " sous autorité du directeur des services techniques ", la commune justifiant cette création de poste en vue de doubler " les postes stratégiques " et " de prévoir la suppléance " de M. A... pendant une opération chirurgicale. Si M. A... a nié devoir subir une lourde opération, il ne conteste néanmoins pas l'existence d'une opération prévisible du genou. Si en outre ce tiers recruté a signé des actes comme " Directeur des Services techniques " avant même la suspension de M. A... malgré toute délégation de signature à cet effet, cette circonstance demeure sans incidence sur la légalité de la sanction prononcée. Par ailleurs, sous réserve de dispositions statutaires particulières, tout fonctionnaire en activité tient de son statut, le droit de recevoir une affectation correspondant à son statut et à son grade, et ce, dans un délai raisonnable. Certes, il ressort des pièces du dossier qu'avant la décision de suspension de ses fonctions, M. A... occupait les fonctions de directeur des services techniques et qu'à l'issue de cette période de suspension, il n'a pas été réintégré sur le même poste mais sur un emploi de chargé de mission patrimoine bâti et accessibilité. Toutefois, la fiche de ce poste, qui en indique les caractéristiques, prévoit que celui-ci relève du cadre d'emploi " filière technique - catégorie A " et correspond au grade d'" ingénieur territorial principal ", qui est le grade dont est titulaire M. A..., lequel n'invoque pas la non-conformité de ce poste avec son grade. Ainsi, compte tenu du motif de la sanction qui s'opposait à une réintégration sur son poste antérieur, il n'est pas établi que ce changement d'affectation, qui comprend des fonctions d'organisation et d'élaboration, se serait traduit par une diminution de sa rémunération et aurait porté atteinte aux prérogatives que M. A... tient de son statut. En tout état de cause, le détournement de pouvoir allégué n'est pas démontré.
12. En second lieu, aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. / Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public. ".
13. Pour être qualifiés de harcèlement moral, les faits invoqués doivent revêtir un caractère répété et doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.
14. M. A... soutient qu'il a été victime de faits de harcèlement moral de la part de la commune du Luc. Il fait valoir à ce titre que des faits qui lui sont reprochés ne lui sont pas imputables s'agissant de la présence d'alcool dans son bureau, ou ne sont pas établis s'agissant de l'acte de fumer dans son bureau. Il soutient que ses évaluations n'ont plus été très bonnes à la suite de l'installation de la nouvelle majorité après l'élection municipale de mars 2014. Il fait état de ce qu'il a fait l'objet de dégradations injustifiées de ses conditions de travail, tant au niveau matériel que psychologique et professionnel, un bureau sale et vétuste lui ayant été attribué, l'installation de sa ligne téléphonique et la fourniture de cartouches d'encre pour son imprimante de bureau s'étant faites dans des délais excessifs, il s'est vu doter de logiciels inadaptés, il n'a pas bénéficié d'un ventilateur, il a été privé de collaborateurs, de toute clé de la porte de la mairie et il a été contraint de badger contrairement à d'autres agents de la mairie, il s'est vu retirer le logement à titre gratuit dont il jouissait depuis le 1er janvier 2009, ou il ne s'est plus vu transmettre certains dossiers de travail. Il soutient encore que la sanction a été anticipée et il a été mis à l'écart dès la séance du conseil municipal du 13 novembre 2014 à la suite du recrutement de son adjoint présenté comme son remplaçant et destiné à l'évincer ; il a perdu contact avec l'élu référent ; la commune a informé la vice-présidente du conseil général de Moselle de ce qu'il ne faisait plus partie des effectifs, ce qui empêcha sa mutation. Il fait valoir que ces faits ont entraîné une altération de son état de santé, dès lors qu'il a été placé en arrêt maladie prescrit par un médecin généraliste, lequel a reconnu l'état de santé de son patient comme étant lié au contexte de travail. Ces éléments de faits sont susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral à son encontre.
15. Pour autant, il ressort de l'examen de l'avis du conseil de discipline en date du 16 mars 2015 auquel se réfère l'arrêté litigieux que ni la présence d'alcool dans les bureaux de M. A..., ni son tabagisme pratiqué dans l'enceinte des locaux communaux ne sont au nombre des motifs retenus pour prononcer la sanction en cause, qui sont sans incidence. En outre, si l'état dégradé du bureau de M. A... a été constaté dans la fiche de prévention du 15 mai 2015 dressé par l'assistant de prévention à l'issue de son inspection, qui conclut à un " manquement à des règles d'hygiène et de sécurité ", d'autres locaux dont des bureaux attribués à d'autres agents sont également dans un état de délabrement résultant, selon la commune, du déficit budgétaire. La ligne téléphonique dont l'installation a été demandée par M. A... par mail au service informatique en date du 26 mai 2015 n'a certes été mise en service que le 24 juin 2015 mais ce délai n'est pas significativement tardif. De même, il ressort d'un échange de mails que la fourniture tardive de cartouches d'encre pour l'imprimante de M. A... est liée à un retard de livraison de ces matériels. S'agissant de l'absence de ventilateur dans son bureau, M. A... n'établit ni même n'allègue qu'il soit le seul à ne pas en disposer. S'agissant de l'absence de logiciels adaptés à ses missions, il ressort d'un autre échange de mails que le procédé de conversion des fichiers de format PDF en format Word lui a été expliqué. Par ailleurs, il ressort du dossier que M. A... n'est pas le seul agent doté de fonctions de responsabilité ou d'encadrement soumis à une obligation de badger ou dépourvu des clefs de la mairie pour des raisons de sécurité. Si M. A... bénéficiait d'un logement de fonction par nécessité de service en vertu d'une délibération du 18 septembre 2014, celle-ci a été rapportée par une nouvelle délibération du 12 décembre 2014 selon laquelle aucun emploi n'est désormais susceptible d'ouvrir un droit à attribution d'un logement, la perte de cet avantage concernant tous les agents indistinctement. De plus, il ne ressort pas suffisamment des pièces du dossier que M. A... n'aurait pas reçu transmission de ses dossiers de travail, ni qu'il aurait été privé de collaborateurs. De surcroît, si la vice-présidente du conseil départemental de Moselle, a indiqué dans un mail du 14 janvier 2015 adressé à M. A... que " après renseignements pris auprès de la mairie (...) il semblerait que vous ne fassiez plus partie de cette collectivité ", outre la circonstance que la commune conteste avoir déclaré que M. A... était exclu de ses effectifs, l'emploi du conditionnel par l'auteur de ce mail fait obstacle à ce que soit établie la réalité d'une telle affirmation de la part du maire. Il ressort, il est vrai, du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 15 juillet 2015 que le maire a été interrogé sur la question de la présence de M. A... dans les effectifs, et sur la question de savoir s'il était autorisé à le dégrader, question à laquelle l'édile a répondu par l'affirmative en indiquant la date d'effet de la mesure. Cette réponse, aussi regrettable qu'elle soit, reste toutefois un incident isolé dans le contexte des échanges oraux entre membres du conseil municipal. Enfin, si un tiers a bien été recruté à compter du 1er septembre 2014, en tant qu'adjoint au directeur des services techniques, ce poste, dont la création s'inscrit dans l'objectif d'organisation générale des services de la collectivité, est surtout justifié, comme déjà indiqué, par le projet de doubler les postes stratégiques, la fiche de poste de cet emploi relevant expressément que le directeur adjoint est placé " sous autorité du directeur général des services ou du directeur des services techniques. ", ne traduit ainsi pas une éviction de M. A... au profit de l'agent, alors même que le maire aurait présenté maladroitement ce dernier comme le " nouveau responsable des services techniques " et " en remplacement de M. A... ", alors qu'ainsi que déjà dit aussi, l'existence d'une probable opération chirurgicale nécessitait le remplacement temporaire de ce dernier. Dans ces conditions, M. A... ne peut être regardé comme ayant subi des agissements répétés excédant les limites de l'exercice du pouvoir hiérarchique susceptibles de caractériser un harcèlement moral au sens des dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983.
Sur les conclusions indemnitaires :
16. Compte tenu des moyens invoqués, en l'absence notamment de la commission d'agissements caractéristiques de harcèlement moral et donc d'illégalité de la sanction encourue, ainsi que cela a été développé précédemment, M. A..., qui ne fait pas valoir de disproportion entre les fautes qui lui sont reprochées et la sanction prononcée, n'est pas fondé à soutenir l'existence d'une faute de la commune de nature à engager sa responsabilité. Par suite, les conclusions indemnitaires de M. A... ne peuvent qu'être rejetées.
17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des moyens de la requête, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande aux fins d'annulation et d'indemnisation. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter également ses conclusions à fin d'injonction.
Sur les frais liés au litige :
18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Luc, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu néanmoins, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de M. A..., partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune du Luc et non compris dans les dépens.
D É C I D E
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune du Luc au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A...et à la commune du Luc.
Délibéré après l'audience du 2 avril 2019, où siégeaient :
M. Gonzales, président,
M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
* M. Jorda, premier conseiller.
N° 17MA05020 2