Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 18 février 2019, M. et Mme E..., représentés par Me B..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 20 décembre 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac du 15 décembre 2016 ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Lodévois et Larzac la somme de 3 000 euros à verser à chacun des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que leur mémoire complémentaire, contenant des moyens nouveaux, n'a pas été communiqué à la partie adverse ;
- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré du non-respect du délai de convocation prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
- le tribunal ne s'est pas prononcé sur le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ;
- les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ont été méconnues ;
- le rapport de présentation est insuffisant dès lors que le diagnostic prévu à l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme n'a pas été actualisé ;
- les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;
- le classement des parcelles cadastrées section C nos 1140 et 1148 en zone à urbaniser est incompatible avec le principe d'équilibre ;
- le classement en zone à urbaniser de ces deux parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2020, la communauté de communes Lodévois et Larzac, représentée par la SCP VPNG, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge solidaire de M. et Mme E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués par M. et Mme E... ne sont pas fondés.
Par une lettre du 10 mars 2021, les parties ont été informées de ce que la cour était susceptible de mettre en oeuvre la procédure prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et invitées à présenter leurs observations sur ce point.
Des observations présentées pour la communauté de communes Lodévois et Larzac ont été enregistrées le 15 mars 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant la communauté de communes Lodévois et Larzac.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme E... relèvent appel du jugement du 20 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac a approuvé la révision du plan d'occupation des sols de Soubès sous la forme d'un plan local d'urbanisme communal.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Montpellier n'a pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme en litige avec le principe d'équilibre. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité invoqués, M. et Mme E... sont fondés à soutenir que ce jugement est irrégulier et à en demander, pour ce motif, l'annulation.
3. Il y a lieu d'évoquer l'affaire et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme E... devant le tribunal administratif de Montpellier.
Sur la légalité de la délibération attaquée :
En ce qui concerne la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme :
4. En premier lieu, si M. et Mme E... soutiennent que les délibérations du 26 juin 1996 et du 5 novembre 2002, prescrivant respectivement la révision du plan d'occupation des sols de Soubès et sa révision sous la forme d'un plan local d'urbanisme, ne précisent pas suffisamment les objectifs poursuivis par cette révision, un tel moyen ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué à l'encontre de la délibération contestée approuvant le plan local d'urbanisme de Soubès.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". L'article L. 2121-11 du même code dispose que : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ".
6. D'une part, la délibération du 26 juin 1996 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols de Soubès ne prévoyait pas, contrairement à celle déjà évoquée du 5 novembre 2002, la transformation de ce document d'urbanisme en plan local d'urbanisme. Il suit de là que M. et Mme E... ne sauraient utilement soutenir, au soutien de leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération en litige approuvant le plan local d'urbanisme de Soubès, que cette délibération du 26 juin 1996, au demeurant partiellement abrogée par celle du 5 novembre 2002, aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière au regard des dispositions citées au point précédent.
7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 5 novembre 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de Soubès était entrée en vigueur depuis plus de six mois à la date à laquelle M. et Mme E... ont invoqué, à l'appui de leur demande présentée devant le tribunal administratif de Montpellier, l'irrégularité, au regard des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, de la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal au cours de laquelle cette délibération a été adoptée. Par suite, ce moyen est irrecevable en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme.
8. Par ailleurs, si M. et Mme E... invoquent l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux de Soubès à la séance du 29 mars 2005 au cours de laquelle ces derniers ont notamment débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, ils n'assortissent leurs allégations sur ce point d'aucun commencement de justification. Il ressort du compte-rendu de cette séance ainsi que des attestations des élus de cette commune de moins de 3 500 habitants qu'ils ont été convoqués conformément aux exigences des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales.
9. Ensuite, il ressort des mentions de la délibération du 20 janvier 2016 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme de Soubès que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués à cette séance le 15 janvier 2016. En l'absence de tout élément de nature à contredire ces mentions qui font foi jusqu'à preuve du contraire, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette délibération serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière au regard des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales.
10. Enfin, il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions de la délibération du 18 octobre 2016 par laquelle le conseil municipal de Soubès a validé le dossier de plan local d'urbanisme et donné son accord en vue de l'approbation de ce plan par le conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac, que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués à cette séance le 13 octobre 2016. M. et Mme E... ne font état d'aucun élément permettant de remettre en cause ces mentions qui font foi jusqu'à preuve du contraire. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité, au regard des exigences des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, de la convocation des conseillers municipaux à cette séance doit être écarté.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
12. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique relative au plan local d'urbanisme de Soubès, a examiné dans son rapport les observations du public, notamment celles de M. et Mme E..., avant de faire état du sens des avis émis par les personnes publiques associées et de mentionner les réserves et recommandations figurant dans l'avis de synthèse du représentant de l'Etat et dans l'avis du département de l'Hérault. Il a, par ailleurs, suffisamment indiqué, dans ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de son avis favorable au projet de plan, sous réserve en particulier de la prise en compte de l'avis de synthèse du représentant de l'Etat. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.
13. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 52111 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles (...) L. 2121-12 (...), ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus (...) ". L'article L. 2121-12 du même code, applicable à la délibération contestée dès lors que la communauté de communes Lodévois et Larzac comprend au moins une commune de plus de 3 500 habitants, prévoit que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ".
14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués par courrier du 9 décembre 2016 à la séance du 15 décembre 2016, soit plus de cinq jours francs avant cette séance, conformément aux exigences du troisième alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, l'approbation du plan local d'urbanisme de Soubès figure parmi les questions portées à l'ordre du jour de cette séance et mentionnées dans cette convocation, ainsi que l'exige l'article L. 2121-10 du même code.
15. D'autre part, il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
16. Il ressort des pièces du dossier que la note explicative de synthèse jointe à la convocation adressée aux membres du conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac en vue de la séance du 15 décembre 2016 rappelle les différentes étapes de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme de Soubès et précise les raisons pour lesquelles cet organe délibérant est compétent pour approuver ce document d'urbanisme communal. Si cette note succincte indique que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable, sous réserve de la prise en compte de l'avis de synthèse des services de l'Etat, et que le projet de plan a été corrigé pour tenir compte des remarques des personnes publiques associées, elle ne comporte toutefois aucune explication relative tant aux partis d'urbanisme retenus par les auteurs du plan qu'à la nature des modifications apportées au projet à la suite des avis émis par les personnes publiques associées. Dès lors, cette note explicative de synthèse ne satisfait pas aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le président du conseil communautaire aurait fait parvenir aux membres de cet organe délibérant, en même temps que la convocation à la séance du 15 décembre 2016, des documents leur permettant de disposer d'une information adéquate relative au plan local d'urbanisme de Soubès afin qu'ils puissent exercer utilement leur mandat. Dans ces conditions, l'insuffisance de la note explicative de synthèse a, dans les circonstances de l'espèce, privé les conseillers communautaires d'une garantie et a, en outre, été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant ce plan local d'urbanisme communal. Par suite, M. et Mme E... sont fondés à soutenir que la délibération litigieuse a été approuvée à l'issue d'une procédure irrégulière.
En ce qui concerne le contenu du plan local d'urbanisme :
17. En premier lieu, l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, repris à l'article L. 151-4 du même code, prévoit que le rapport de présentation " s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services " et qu'il " présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers ".
18. Le tome 1 du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Soubès comporte un diagnostic répondant aux exigences des dispositions citées au point précédent. Si M. et Mme E... soutiennent que ce diagnostic n'a pas été établi au regard de prévisions économiques et démographiques contemporaines de la délibération attaquée, il ne ressort pas des pièces du dossier que les données prises en compte dans ce rapport de présentation seraient dépourvues de pertinence ni que des données actualisées auraient été disponibles. Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation comporte une analyse suffisante de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.
19. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : (...) / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ". En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, reprises à son article L. 101-2, doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par un plan local d'urbanisme et ces dispositions du code de l'urbanisme.
20. Les parcelles cadastrées section C nos 1140 et 1148, qui sont situées dans le secteur de Saint-Cyprien et font l'objet d'un classement en sous-secteur 2AUh1 du plan local d'urbanisme en litige, présentent une superficie totale inférieure à trois hectares. Si M. et Mme E... soutiennent que l'inclusion de ces deux parcelles dans une zone à urbaniser entraîne " la consommation d'un espace agricole important ", il ressort des pièces du dossier que le tènement non bâti en cause ne représente qu'une infime partie des terres agricoles du territoire de la commune de Soubès, lequel s'étend sur une superficie de plus de mille deux cents hectares. Il ressort en outre du rapport de présentation que le plan local d'urbanisme contesté prévoit le classement en zone agricole de terrains d'une superficie totale supérieure à sept cents hectares. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces versées aux débats que le zonage en cause ne permettrait pas de respecter l'objectif de préservation du rocher de Saint-Cyprien. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme de Soubès avec le principe d'équilibre énoncé par les dispositions citées au point précédent ne saurait être accueilli.
21. En troisième et dernier lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
22. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction demeurant applicable en l'espèce en vertu du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 visé ci-dessus : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement (...) ".
23. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, cadastrées section C nos 1140 et 1148, sont bordées, au sud, par des terrains classés en zone Ub du plan local d'urbanisme de Soubès. La circonstance alléguée que ces deux parcelles classées en sous-secteur à urbaniser 2AUh1 et localisées dans le secteur de Saint-Cyprien présentent un potentiel agricole ne fait pas, par elle-même, obstacle à leur classement en zone à urbaniser. Ces parcelles non bâties et d'une superficie totale de moins de trois hectares sont par ailleurs situées au sud de la rivière Brèze, dans une partie de la commune de Soubès dans laquelle l'orientation n° 7 du projet d'aménagement et de développement durables prévoit la création de logements locatifs sociaux. Elles sont en outre incluses dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de Saint-Cyprien qui prévoit leur urbanisation dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble. Dans ces conditions, compte tenu de la configuration des lieux ainsi que du parti d'aménagement retenu en ce qui concerne le secteur de Saint-Cyprien, lequel parti n'apparaît pas incohérent avec l'orientation n° 2 du projet d'aménagement et de développement durables qui vise notamment à favoriser la maîtrise du développement urbain, le classement des deux parcelles en cause en sous-secteur à urbaniser 2AUh1 du plan local d'urbanisme en litige n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
24. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme E... sont seulement fondés à soutenir que la délibération en litige est entachée d'un vice de procédure pour les motifs exposés au point 16.
Sur la mise en oeuvre de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :
25. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : (...) / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations (...) ".
26. Le vice, retenu au point 16, tiré de l'insuffisance de la note explicative de synthèse jointe à la convocation adressée aux élus avant la séance du conseil communautaire du 15 décembre 2016 au cours de laquelle le plan local d'urbanisme de Soubès a été approuvé est susceptible d'être régularisé par une nouvelle délibération respectant l'obligation d'information des conseillers communautaires. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt afin que le conseil communautaire de la communauté de communes Lodévois et Larzac approuve une telle délibération.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 20 décembre 2018 est annulé.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de M. et Mme E... jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, imparti à la communauté de communes Lodévois et Larzac pour notifier à la cour une délibération de son conseil communautaire confirmant l'approbation du plan local d'urbanisme de Soubès.
Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D... et Brigitte E... et à la communauté de communes Lodévois et Larzac.
Copie en sera adressée à la commune de Soubès.
Délibéré après l'audience du 16 mars 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Chazan, président,
- Mme Simon, président assesseur,
- M. C..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2021.
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N° 19MA00761