Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 août 2018 et le 25 avril 2019, Mme D..., représentée par la SCP GMC avocats associés, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 7 juin 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du 29 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Colombières-sur-Orb a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et, à titre subsidiaire d'annuler le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe sa parcelle cadastrée n° A 793 en zone naturelle ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Colombières-sur-Orb une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les premier juges n'ont pas examiné les pièces n° s 22, 23 et 24 produites ;
- la commune n'a pas rapporté la preuve du boisement de sa parcelle ;
- la délibération contestée méconnaît les articles L. 103-2 et L.103-4 du code de l'urbanisme et ces irrégularités tirées de l'absence de permanence à la mairie et de réunion d'information sont susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision et privé les administrés d'une garantie ;
- de même, en raison de la fermeture de la mairie du 17 décembre 2016 au 1er janvier 2017, la durée de l'enquête publique a été inférieure au délai de trente jours, exigé par l'article L. 123-9 du code de l'environnement;
- l'appréciation portée sur le classement de son terrain en zone naturelle est entachée d'une erreur manifeste ;
- le choix d'ouvrir à l'urbanisation des zones qui ne sont pas situées à proximité immédiate de l'urbanisation existante est contraire au projet d'aménagement et de développement durables.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 septembre 2018 et le 14 mai 2019, la commune de Colombières-sur-Orb, représentée par le cabinet d'avocat Valette - Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D...la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les moyens soulevés par Mme D...ne sont pas fondés ;
- en toute hypothèse et très subsidiairement, l'irrégularité de l'enquête publique, si elle devait être retenue par la Cour, pourrait être régularisée par l'organisation d'une nouvelle enquête publique, la Cour pourrait surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'elle pourrait fixer pour la régularisation, qui ne saurait être inférieur à quatre mois, pendant lequel le plan local d'urbanisme resterait applicable.
Le mémoire présenté pour MmeF..., enregistré le 28 mai 2019, n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Par un courrier du 18 juin 2019, la cour a invité les parties à présenter leurs observations sur le principe de l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.
Par le mémoire, enregistré le 21 juin 2019, Mme D...conclut, à titre principal, à ce qu'il soit sursis à statuer pour permettre la régularisation du vice affectant l'enquête publique mais également que la Cour relève le vice tenant à l'appréciation manifestement erronée portant sur le classement de sa parcelle en zone naturelle et, à titre subsidiaire, aux mêmes fins que sa requête et ses mémoires.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lopa Dufrénot,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., représentant MmeF.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le PLU approuvé
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 29 mars 2017, le conseil municipal de Colombières-sur-Orb a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par jugement du 7 juin 2018 dont relève appel MmeD..., le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération et, à titre subsidiaire, de l'annuler en tant qu'elle classe sa parcelle cadastrée n° A 793 en zone naturelle.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Si Mme D...soutient que les premiers juges n'ont pas examiné les pièces n° s 22, 23 et 24 qu'elle a versées aux débats et que la commune n'a pas rapporté la preuve du boisement de sa parcelle, l'examen de ces arguments à l'appui de son moyen tiré de l'illégalité du classement de sa parcelle relève de l'appréciation du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement invoqué doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué:
3. En premier lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " I - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) II - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ". En vertu des dispositions du même article, désormais codifiées à l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées " ;
4. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le PLU approuvé
5. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
6. Par délibération du 2 octobre 2014, le conseil municipal de Colombières-sur-Orb a déterminé les modalités de la concertation, notamment par l'organisation d'une " réunion publique avec la population " et d'une " permanence tenue en mairie par M. le maire ou l'adjoint délégué à l'urbanisme durant la période d'un mois précédant l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme ". Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la requérante, une réunion publique s'est tenue le 1er octobre 2015. Par ailleurs, il n'est pas contesté que l'information de la date de cette réunion a été diffusée sur les sept panneaux municipaux situés dans les hameaux du village. En revanche, comme le soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier l'organisation d'une permanence dédiée au projet de PLU dans le mois précédent l'approbation du projet de plan local d'urbanisme. Toutefois, compte tenu du nombre d'habitants de la commune et de l'information du public grâce à la publication au sein du journal municipal de janvier 2015 d'un article d'une page relative au projet de PLU, aux principaux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), de la tenue à la disposition du public du document de diagnostic et du PADD en mairie ainsi que d'un registre pour présenter des observations, cette circonstance, alors qu'il n'est pas établi ni même allégué que, lors des jours d'ouverture de la mairie, le maire ou un adjoint n'aurait pu informer le public sur le projet de PLU, n'a pas eu, dans les circonstances de l'espèce, d'influence sur le sens de la délibération en cause, ni priver d'une garantie les intéressés.
7. En deuxième lieu, l'article L. 123-9 du code de l'environnement énonce que la durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours.
8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire-enquêteur et des avis d'enquête publique, insérés dans la presse que l'enquête publique a été ouverte du 6 décembre 2016 au 6 janvier 2017. Dès lors, l'exigence posée par les dispositions de l'article L. 123-9 a été respectée.
9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur, que toutes les pièces constitutives du dossier étaient tenues à la disposition du public à la mairie de Colombières-sur-Orb, aux heures habituelles d'ouverture au public, soit tous les jours, un registre étant également à la disposition du public durant la même période à la mairie, siège de l'enquête publique. Le public était également informé que le commissaire-enquêteur recevrait, en personne, à la mairie les observations des administrés au cours de trois permanences les 6 décembre et 27 décembre 2016 et le 6 janvier 2017. Toutefois, il est constant qu'en dehors de ces permanences, les locaux de la mairie ont été fermés du 19 décembre au 30 décembre 2016. Si, était apposée sur la porte de la mairie une affiche d'information sur la période de fermeture de la mairie et indiquant les numéros de téléphone à contacter, ces informations ayant été diffusées sur les panneaux municipaux et si Mme D...a, par courrier daté du 26 novembre 2016, présenté des observations au commissaire-enquêteur, le défaut d'ouverture des locaux de la mairie pendant plus de dix jours, au cours de la période de l'enquête publique, nonobstant, au cours de celle-ci, la tenue par le commissaire-enquêteur d'une demi-journée de permanence, n'a pu permettre au public d'avoir accès effectivement à l'entier dossier du PLU. A cet égard, dans son rapport, le commissaire enquêteur a relevé un incident de consultation lié à la fermeture de la mairie. Ainsi, cette irrégularité n'a pu permettre une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Dès lors, une telle irrégularité est de nature à vicier la procédure d'élaboration du PLU et donc à entraîner l'illégalité de la délibération en cause.
10. En troisième lieu, et, d'une part, aux termes de l'article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme, relatif à l'urbanisation en zone de montagne : " Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux. ". Aux termes de l'article R.123-8 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ".
11. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
12. Il est constant que le nord du territoire de la commune est compris dans le périmètre du site classé, par arrêté ministériel du 15 janvier 1993, formé par le massif du Caroux et les gorges de l'Héric, correspondant à un site Natura 2000. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables relatif au plan local d'urbanisme en litige que ses auteurs ont entendu au titre de l'orientation n° 1 " structurer les quartiers du village pour un cadre de vie de qualité ", grâce notamment à la maîtrise de l'accueil de population dans les années à venir, en comblant les nombreuses " dents creuses " par leur ouverture à l'urbanisation afin d'éviter une trop forte consommation d'espaces agricoles et naturels, à l'organisation des quartiers du village, en préservant leur identité rurale par l'urbanisation des espaces interstitiels encore vacants au sein de zones déjà construites et l'ouverture à l'urbanisation en continuité de zones d'habitat. En outre, au titre de l'orientation n° 2 visant à " assurer le dynamisme de la commune tout en confortant son identité rurale ", les auteurs du document d'urbanisme ont opté notamment en faveur de la protection et la valorisation des trames vertes, notamment par la préservation stricte du massif du Caroux, ses pentes et ses paysages remarquables afin de ne pas perturber l'équilibre du site écologique, classé site Natura 2000, en assurant une continuité des corridors écologiques en préservant les sites sensibles et plus particulièrement en proscrivant l'urbanisation. Il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes, des conclusions motivées du commissaire-enquêteur, aux termes de son rapport, du procès-verbal d'huissier du 17 juillet 2018 dont il n'est pas contesté qu'il décrit la situation existant à la date de la délibération attaquée, que la parcelle cadastrée section A n° 793, vierge de toute construction, est pour partie boisée et pour partie, en prairie. Contrairement à ce qu'affirme MmeF..., elle présente une déclivité orientée vers la RD 14 E 25 qu'elle longe, sur sa façade Sud. Au Nord, elle s'intègre, sur ses trois côtés, à une très vaste zone boisée sur les flancs du massif de Caroux, la RD 14 E 25 marquant la limite sud de cette zone naturelle. Eu égard au parti d'aménagement, à la situation du terrain en cause et de ses caractéristiques, en classant celui-ci en zone naturelle, les auteurs du PLU n'ont pas porté une appréciation manifestement erronée. Ni la présence de quelques parcelles bâties, enserrées dans une bande étroite entre la RD 14 E 25 précitée et la RD 908 (avenue Marcel Raynal), plus au Sud et les constructions éparses implantées sur quelques terrains confrontant la RD 908, plus au Sud-Ouest, au demeurant, éloignées du terrain en cause, ni la desserte de la parcelle appartenant à Mme D...par des équipements publics ne sont de nature à remettre en cause l'appréciation ainsi portée par les auteurs du PLU. Enfin, la délivrance d'une autorisation de construire par arrêté du maire, au nom de l'Etat, du 27 septembre 2010, et l'accomplissement de travaux d'aménagement des terrains sont sans incidence sur la légalité du classement contesté. Le moyen invoqué doit être écarté.
13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes ". L'article L. 151-5 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. ".
14. D'une part, si Mme D...soutient que le choix d'ouvrir à l'urbanisation des zones qui ne sont pas situées à proximité immédiate de l'urbanisation existante est incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durables, il n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
15. D'autre part, eu égard à l'implantation de la parcelle en cause au sein d'une très vaste zone boisée sur les flancs du massif de Caroux, et de ses caractéristiques propres, le classement de ce terrain en zone naturelle n'est pas incohérent avec les orientations définies par les auteurs du PLU, notamment, comme il a été dit au point 12, de " structurer les quartiers du village pour un cadre de vie de qualité ", grâce notamment à la maîtrise de l'accueil de population dans les années à venir, en comblant les nombreuses " dents creuses " par leur ouverture à l'urbanisation tout en évitant une trop forte consommation d'espaces agricoles et naturels et " d'assurer le dynamisme de la commune tout en confortant son identité rurale ", par la protection et la valorisation des trames vertes, notamment par la préservation stricte du massif du Caroux, ses pentes et ses paysages remarquables. Dès lors, le moyen tiré de l'incohérence du classement de la parcelle appartenant à Mme D...et les orientations du PADD doit être écarté.
Sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :
16. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : (...) 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. (...) ".
17. Ces dispositions ont pour objet de permettre, sous le contrôle du juge, la régularisation d'un vice ayant entaché l'élaboration ou la révision d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, sous les réserves mentionnées au 2° s'agissant d'un vice de forme ou de procédure ou au 1° s'agissant d'un autre vice, dès lors qu'aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'acte attaqué. Lorsque le juge estime qu'une telle régularisation est possible, il peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une partie, après avoir invité les parties à présenter leurs observations sur le principe de l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, constater, par une décision avant-dire droit, que les autres moyens ne sont pas fondés et surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour permettre, selon les modalités qu'il détermine, la régularisation du vice qu'il a relevé. Le juge peut mettre en oeuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour la première fois en appel, alors même que le document d'urbanisme en cause a été annulé par les premiers juges.
18. Seule l'irrégularité relevée au point 9 du présent arrêt est de nature à entacher la légalité de la délibération contestée. Les autres moyens soulevés par M. C...ne sont, en revanche, pas susceptibles de fonder une telle annulation. L'irrégularité entachant la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Colombière-sur-Orb est susceptible d'être régularisée par la tenue d'une nouvelle enquête publique pendant un délai de trente jours sur le projet de PLU. Les parties ont pu présenter leurs observations sur l'éventualité d'une mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions, de surseoir à statuer et d'impartir à la commune de Colombière-sur-Orb un délai de six mois, à compter de la notification du présent arrêt, aux fins de procéder à la régularisation de la délibération du 29 mars 2017 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune par la tenue d'une nouvelle enquête publique.
D É C I D E :
Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par Mme D...jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, imparti à la commune de Colombière-sur-Orb pour notifier à cour la délibération du conseil municipal approuvant la régularisation de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune par l'organisation d'une nouvelle enquête publique.
Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A...D...et à la commune de Colombières-sur-Orb.
Délibéré après l'audience du 25 juin 2019, où siégeaient :
- Mme Buccafurri, présidente,
- MmeE..., première conseillère,
- Mme Lopa Dufrénot, première conseillère.
Lu en audience publique, le 9 juillet 2019.
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N° 18MA03727