Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 mars et 4 juillet 2018, M. D..., représenté par Maître E...demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 25 janvier 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 23 mai 2016 du maire de la commune d'Avignon, ensemble l'avis émis le 16 septembre 2016 par le conseil de discipline de recours de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
3°) d'enjoindre au maire de la commune d'Avignon de le réintégrer dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous peine d'astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier, la formation de jugement ayant été présidée par le magistrat ayant statué sur sa demande à fin de suspension présentée par voie de référé ;
- il est également irrégulier à défaut pour le tribunal d'avoir fait usage de son pouvoir d'instruction ;
- le tribunal a omis à statuer sur le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 23 mai 2016 en ce qu'il n'est pas justifié de la transmission de l'arrêté de délégation du 28 janvier 2015 au service du contrôle de légalité ;
- l'avis du conseil de discipline de recours est irrégulier dès lors qu'il a été émis tardivement et est revenu sur un avis favorable à l'agent, émis implicitement ;
- le signataire de l'arrêté du 23 mai 2016 était incompétent ;
- cet arrêté est insuffisamment motivé ;
- la décision de radiation est entachée d'erreurs de fait ;
- elle est entachée également d'une erreur de droit ;
- le maire a commis une erreur d'appréciation ;
- la sanction est disproportionnée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2018, la commune d'Avignon représentée par MaîtreA..., conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à la réformation du jugement en tant que le tribunal a rejeté ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à ce que la Cour statuant, à nouveau, sur ces conclusions, mette à la charge de M. D...la somme demandée de 2 000 euros et, en tout état de cause, à la mise à la charge de M. D...d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de l'instance d'appel.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par M. D...n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Simon,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de MeE..., représentant M.D..., et de MeA..., représentant la commune d'Avignon.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 23 mai 2016, pris conformément à l'avis émis le 4 mai 2016 par le conseil de discipline, le maire de la commune d'Avignon a prononcé la révocation de M. D..., adjoint technique principal de 2ème classe exerçant les fonctions de chauffeur au service transport à la fourrière municipale. M. D...a saisi le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur qui, par un avis du 16 septembre 2016, a confirmé le bien-fondé de la sanction prononcée. M. D... fait appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 25 janvier 2018 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 mai 2016 et de l'avis du 16 septembre suivant.
Sur l'appel principal :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, eu égard à la nature de l'office attribué au juge des référés statuant en application de l'article L. 511-1 du code de justice administrative - et sous réserve du cas où il apparaîtrait, compte tenu notamment des termes mêmes de l'ordonnance, qu'allant au-delà de ce qu'implique nécessairement cet office, il aurait préjugé l'issue du litige - la seule circonstance qu'un magistrat a statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu'il se prononce ultérieurement sur la requête en qualité de juge du principal.
3. Il ressort des pièces du dossier que le jugement du 25 janvier 2018, par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M.D..., a été rendu par une formation présidée par le magistrat qui avait pris, le 25 octobre 2016, en qualité de juge des référés, une ordonnance statuant sur la demande de suspension de l'exécution de l'arrêté du 23 mai 2016 du maire de la commune d'Avignon et de l'avis émis le 16 septembre 2016 par le conseil de discipline de recours de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Toutefois, il ne ressort pas des termes de cette ordonnance que le juge des référés, qui s'est borné à rappeler l'ensemble des moyens soulevés et a indiqué qu'aucun d'entre eux n'apparaissait en l'état de l'instruction comme étant de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des actes attaqués, aurait préjugé l'issue du litige. Par suite, M. D...n'est pas fondé à soutenir que la composition du tribunal administratif de Nîmes était irrégulière.
4. En deuxième lieu, il ne ressort pas de la demande formée par M. D...devant le tribunal administratif de Nîmes que le requérant aurait soulevé, à l'appui de son moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 23 mai 2016, la circonstance que la délégation de signature accordée par le maire de la commune d'Avignon par arrêté du 28 janvier 2015 n'avait pas été transmise au représentant de l'Etat dans le département. Par suite, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'une omission à statuer.
5. En dernier lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. Le cas échéant, il revient au juge de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments utiles de nature à lui permettre de former sa conviction.
6. En l'espèce, le tribunal, qui disposait de tous les éléments nécessaires afin de trancher le litige, n'a pas méconnu son office en s'abstenant de faire usage de ses pouvoirs généraux d'instruction afin de solliciter de la commune la production des images de vidéos surveillance mises en place au sein de la fourrière d'Avignon pour garantir la sécurité du site.
En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation :
S'agissant de l'avis émis par le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le 16 septembre 2016 :
7. Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : (...) Quatrième groupe : (...) la révocation " et aux termes de l'article 91 de la même loi : " Les fonctionnaires qui ont fait l'objet d'une sanction des deuxième, troisième et quatrième groupes peuvent introduire un recours auprès du conseil de discipline départemental ou interdépartemental dans les cas et conditions fixés par un décret en Conseil d'Etat. / L'autorité territoriale ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline de recours ". Lorsque, sur saisine de l'agent concerné, le conseil de discipline de recours vient confirmer le bien-fondé de la sanction précédemment prononcée par l'autorité territoriale, son avis présente le caractère d'une décision faisant grief à l'agent. Il suit de là que c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a rejeté comme irrecevable la demande de M. D...tendant à l'annulation de l'avis du 16 septembre 2016 et le jugement attaqué, qui est irrégulier sur ce point, doit être annulé dans cette mesure.
8. Il y a lieu en conséquence d'évoquer, dans cette même mesure et, par là, de statuer en qualité de juge de première instance sur les conclusions tendant à l'annulation de l'avis du 16 septembre 2016 et de statuer, par l'effet dévolutif de l'appel, sur les autres conclusions.
9. Si en vertu de l'article 27 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux, le conseil de discipline de recours doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter du jour où il a été saisi, ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité. Ainsi, la circonstance que le conseil de discipline de recours a statué le 16 septembre 2016, soit plus de deux mois après sa saisine par M. D...le 27 juin précédent, n'entache pas d'irrégularité l'avis rendu par celui-ci. Par ailleurs, la circonstance que le conseil ne se prononce pas dans ce délai n'a pas pour effet, contrairement à ce que croit l'appelant, de faire naître un avis favorable sur son recours.
10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. D...tendant à l'annulation de l'avis émis par le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le 16 septembre 2016 doivent être rejetées.
En ce qui concerne l'arrêté du 23 mai 2016 portant révocation :
11. En premier lieu, et, d'une part, il ressort des pièces du dossier que M. C... G..., directeur général des services de la commune d'Avignon, disposait en vertu d'un arrêté du 28 janvier 2015, affiché en mairie le 30 janvier 2015 et transmis aux services du contrôle de légalité de la préfecture le même jour, d'une délégation l'habilitant à signer, au nom du maire, les actes relevant de l'activité de certains services municipaux, dont les décisions relevant du service des ressources humaines compétent au nombre desquelles figurent les sanctions disciplinaires. Ainsi, cet arrêté, qui était ainsi exécutoire à la date de l'arrêté en litige du 23 mai 2016, définissait avec une précision suffisante l'objet et l'étendue de la compétence ainsi déléguée. D'autre part, le contrat d'engagement de M. C...G...du 23 janvier 2015 sur l'emploi de directeur général des services de la commune d'Avignon a été transmis en préfecture le 9 février 2015 et publié au recueil des actes administratifs du personnel de la ville d'Avignon la même année. Dès lors, ce contrat était exécutoire de plein droit à la date à laquelle a été prise l'arrêté du 23 mai 2016. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de ce dernier arrêté doit être écarté.
12. En deuxième lieu, l'arrêté en litige, qui mentionne que les faits reprochés à M. D... sont principalement des vols sur des biens placés sous sa garde et des fausses déclarations d'heures supplémentaires, comporte ainsi les considérations de fait sur lesquelles il se fonde. Il est, par suite, suffisamment motivé alors même qu'il n'indique ni la nature exacte des objets volés ni la durée des heures supplémentaires indûment rémunérées.
13. En troisième et dernier lieu, en l'absence de dispositions législatives contraires, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Toutefois, tout employeur public est tenu, vis-à-vis de ses agents, à une obligation de loyauté. Il ne saurait, par suite, fonder une sanction disciplinaire à l'encontre de l'un de ses agents sur des pièces ou documents qu'il a obtenus en méconnaissance de cette obligation, sauf si un intérêt public majeur le justifie. Il appartient au juge administratif, saisi d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un agent public, d'en apprécier la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir.
14. D'une part, il est constant que M. D...s'est rendu le 22 février 2015, en dehors de ses heures de travail et d'astreinte, sur son lieu de travail afin de procéder à la réparation de son véhicule. Ainsi que l'a estimé le tribunal, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier, et notamment du témoignage d'un agent d'astreinte dont les constats sont corroborés par celui du chef de la police municipale qui a visionné les enregistrements des caméras de surveillance du site, qu'à cette occasion M. D...s'est emparé, avec la complicité d'un collègue de travail, de pièces détachées provenant d'un véhicule Renault, de type Scénic, alors placé en fourrière, qui a été démonté par les intéressés en utilisant les moyens techniques du service. Contrairement à ce soutient l'appelant, l'utilisation de ces images des caméras de surveillance afin d'établir la réalité des faits retenus à son encontre ne constitue pas un manquement de la commune à son obligation de loyauté à son égard et cela alors même que ces images ont été conservées au-delà du délai légal. Ces faits, alors que de surcroît M. D...avait la qualité de sous-régisseur des recettes au sein du service de la fourrière, sont constitutifs d'un manquement grave au devoir de probité et portent atteinte à l'image de la collectivité. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier que M. D... a volontairement déclaré avoir travaillé le 15 février 2015 sans l'avoir fait afin d'obtenir un supplément de rémunération, comportement qui constitue un manquement notamment au devoir de probité. L'ensemble des faits retenus à la charge de M. D...sont fautifs et, eu égard à leur gravité, la sanction de révocation prononcée par le maire de la commune d'Avignon n'est pas disproportionnée.
15. Il résulte de ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 mai 2016.
Sur l'appel incident :
16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
17. C'est par une exacte appréciation des circonstances de l'espèce que les premiers juges n'ont pas fait droit à la demande présentée par la commune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d'Avignon, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à M. D...la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'appelant une somme de 1 000 euros au titre de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 25 janvier 2018 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. D...dirigées contre l'avis émis par le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le 16 septembre 2016.
Article 2 : Les conclusions présentées par M. D...devant le tribunal administratif de Nîmes tendant à l'annulation de l'avis émis par le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le 16 septembre 2016 sont rejetées.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D...est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de la commune d'Avignon présentées par la voie de l'appel incident sont rejetées.
Article 5 : M. D...versera une somme de 1 000 euros à la commune d'Avignon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...D...et à la commune d'Avignon.
Délibéré après l'audience du 23 octobre 2018, où siégeaient :
- Mme Buccafurri, présidente,
- Mme Simon, président-assesseur,
- MmeF..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 13 novembre 2018.
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N° 18MA01164