Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 27 novembre 2018, M. A... C..., représenté par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 2 mai 2018 ;
2°) d'annuler la décision du 7 septembre 2015 par laquelle le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration a mis à sa charge la somme de 17 600 euros au titre de la contribution spéciale pour l'emploi d'un étranger dépourvu de titre l'autorisant à travailler et la somme de 2 398 euros au titre de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Il soutient que :
- il n'est pas établi que le directeur de l'Office français de l'immigration et de l'intégration était absent ou empêché le jour de la signature de la décision en litige par son délégataire ;
- la décision n'est pas suffisamment motivée et le procès-verbal de police du 28 mars 2015 n'était pas annexé à celle-ci ;
- la décision contestée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le procès-verbal établi par les services de police ne lui a pas été communiqué, le privant de la possibilité de présenter des observations en application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; la lettre du 5 mai 2015 ne lui permettait pas de comprendre qu'il pouvait solliciter la copie du procès-verbal ;
- la contribution forfaitaire de réacheminement n'est pas due lorsque l'étranger dispose d'un titre de séjour ; il n'est pas établi que l'étranger contrôlé sur le chantier ne disposait pas d'un titre de séjour ;
- l'existence d'une relation de travail n'est pas établie en l'absence d'emploi et de lien de subordination ;
- la sanction méconnaît le principe de proportionnalité et non bis in idem ; elle méconnaît les stipulations de l'article 6 paragraphe 1er de la convention européenne de sauvegarde de droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 4 du protocole additionnel n° 7 à cette convention.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mai 2019, l'Office français de l'immigration et de l'intégration, représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
M. C... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 23 août 2018 modifiée le 1er octobre 2018.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde de droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code du travail ;
- la loi n° 85-1475 du 31 décembre 1985 autorisant la ratification du Protocole additionnel n° 7 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le décret n° 8937 du 24 janvier 1989 qui en porte publication ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. E...,
- et les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public.
1. Le 25 mars 2015, les services de police ont procédé au contrôle d'un chantier de travaux, rue des Romains à Florange, devant une maison d'habitation appartenant à M. C.... Ils ont alors constaté sur place la présence de M. H..., ressortissant bosniaque, en situation irrégulière et démuni d'un titre de séjour l'autorisant à travailler. Le procès-verbal d'infraction dressé à l'issue de ce contrôle a été transmis à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) en application de l'article L. 8271-17 du code du travail. Après avoir recueilli les observations de M. C..., par une décision du 7 septembre 2015, le directeur de l'Office français de l'immigration et de l'intégration a mis à sa charge la somme de 17 600 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail et celle de 2 398 euros au titre de la contribution forfaitaire de réacheminement. M. C... doit être regardé comme demandant à la cour d'annuler le jugement du 2 mai 2018 en tant que le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à la décharge de la somme globale de 15 000 euros.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. M. C... fait valoir qu'il n'est pas établi que le directeur général de l'OFII était absent ou empêché le jour où Mme G... F..., directrice adjointe de l'immigration et du retour et de la réinsertion des étrangers a signé, par délégation, la décision contestée. Toutefois, il appartient à la partie qui conteste la qualité du délégataire pour signer la décision en litige d'établir que le directeur général n'était ni absent, ni empêché. M. C... n'apporte aucun élément de nature à démontrer que les conditions permettant à Mme G... F... de faire usage de la délégation de signature dont elle disposait en cas d'absence ou d'empêchement du directeur général n'étaient pas réunies. Par suite, le moyen doit être écarté.
3. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, désormais repris à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui (...) infligent une sanction ". Aux termes de l'article 3 de cette loi, désormais repris à l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Il résulte de ces dispositions qu'une décision qui met à la charge d'un employeur la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail et la contribution forfaitaire de réacheminement prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui constitue une sanction, doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui fondent ces sanctions.
4. Il ressort des pièces du dossier que la décision prise le 7 septembre 2013 par le directeur général de l'OFII, après avoir mentionné les articles L. 8251-1, R. 8253-2, R. 8253-4 du code du travail, qui déterminent le principe de la sanction et son mode de calcul, ainsi que l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui fixe le principe de la contribution forfaitaire de réacheminement, a indiqué que la contribution spéciale est infligée à M. C... pour l'emploi irrégulier d'un travailleur, en application de l'article R. 8253-2 du code du travail, pour un montant de 17 600 euros, et que la contribution spéciale forfaitaire représentative des frais de réacheminement de cet étranger dans son pays d'origine, établie conformément aux barèmes fixés par des arrêtés du 5 décembre 2006, pour l'emploi d'un travailleur, s'élève à la somme de 2 398 euros. Cette décision comporte ainsi la motivation en droit et en fait qui en constitue le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision en litige doit être écarté.
5. Si les dispositions législatives et réglementaires relatives à la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du code du travail ne prévoient pas expressément que le procès-verbal transmis au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration en application de l'article L. 8271-17 du code du travail, constatant l'infraction aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger non autorisé à exercer une activité salariée en France, soit communiqué au contrevenant, le silence de ces dispositions sur ce point ne saurait faire obstacle à cette communication, lorsque la personne visée en fait la demande, afin d'assurer le respect de la procédure contradictoire préalable à la liquidation de la contribution, qui revêt le caractère d'une sanction administrative.
6. Il est constant que M. C... a été invité, par un courrier du 5 mai 2015, à présenter ses observations sur les faits qui lui étaient reprochés. L'intéressé a présenté ses observations par une lettre du 18 mai 2015. Il n'est pas établi, ni même soutenu qu'il aurait sollicité préalablement au prononcé de la sanction en litige la communication du procès-verbal de police judiciaire constatant l'infraction commise le 28 mars 2015. Dès lors, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'OFII aurait méconnu le respect de la procédure contradictoire en s'abstenant de lui communiquer le procès-verbal d'infraction préalablement au prononcé de la contribution spéciale et de la contribution forfaitaire de réacheminement.
7. Aux termes de l'article L. 8251-1 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France. (...) ". L'article L. 52218 du même code dispose que : " L'employeur s'assure auprès des administrations territorialement compétentes de l'existence du titre autorisant l'étranger à exercer une activité salariée en France, sauf si cet étranger est inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi tenue par l'institution mentionnée à l'article L. 53121 ". Aux termes de l'article L. 8253-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l'employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger sans titre de travail, une contribution spéciale. Le montant de cette contribution spéciale est déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Il est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-12. Ce montant peut être minoré en cas de non-cumul d'infractions ou en cas de paiement spontané par l'employeur des salaires et indemnités dus au salarié étranger sans titre mentionné à l'article R. 8252-6. Il est alors, au plus, égal à 2 000 fois ce même taux. (...) ". Aux termes de l'article R. 8253-1 du même code : " (...) Cette contribution est à la charge de l'employeur qui a embauché ou employé un travailleur étranger non muni d'une autorisation de travail ".
8. L'article R. 8253-2 du code du travail dispose : " I.- Le montant de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 est égal à 5 000 fois le taux horaire, à la date de la constatation de l'infraction, du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-12. / II.- e montant est réduit à 2 000 fois le taux horaire du minimum garanti dans l'un ou l'autre des cas suivants : / 1° Lorsque le procès-verbal d'infraction ne mentionne pas d'autre infraction commise à l'occasion de l'emploi du salarié étranger en cause que la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 ; /2° Lorsque l'employeur s'est acquitté des salaires et indemnités mentionnés à l'article L. 8252-2 dans les conditions prévues par les articles R. 8252-6 et R. 8252-7. / III.- Dans l'hypothèse mentionnée au 2° du II, le montant de la contribution spéciale est réduit à 1 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsque le procès-verbal d'infraction ne mentionne l'emploi que d'un seul étranger sans titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France ".
9. Lorsque le juge administratif est saisi de conclusions dirigées contre une décision mettant à la charge d'un contrevenant la contribution spéciale sur le fondement des dispositions de l'article L. 8253-1 du code du travail, il lui appartient, après avoir contrôlé les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration, de décider, selon le résultat de ce contrôle, soit de maintenir le taux retenu, soit de lui substituer celui des deux autres taux qu'il estime légalement justifié, soit, s'il n'est pas établi que l'employeur se serait rendu coupable des faits visés au premier alinéa de l'article L. 8251-1 précité du code du travail, de le décharger de la contribution spéciale.
10. Il ressort des pièces du dossier, notamment des procès-verbaux de police dressés les 28 et 30 mars 2015 et le 9 avril 2015, que M. H..., ressortissant bosniaque, dépourvu de titre de séjour l'autorisant à travailler, a été vu, les chaussures souillées de ciment, une truelle à la main, réalisant le lissage des fondations d'un mur, avec à ses côtés une brouette remplie de béton et une pelle, devant une maison en cours de construction appartenant à M. C.... Si le requérant a déclaré que M. H..., dont il connaissait la présence irrégulière en France, était venu chez lui pour qu'il l'amène faire des courses et qu'il lui avait seulement demandé, en raison d'un mal de dos, de lisser les fondations qu'il avait coulées le matin même avec ses fils, cette allégation n'est pas de nature à établir l'absence d'une relation de travail alors que, dans le cadre des observations qu'il avait présentées à l'OFII dans un courrier du 18 mai 2015, il avait fourni une version différente, expliquant que M. H... s'était borné à montrer à son fils la manière de parfaire le lissage du sommet d'un muret. En outre, il ne ressort pas des procès-verbaux d'infraction que l'un des fils de l'intéressé était présent sur le chantier le jour où l'infraction a été constatée. Quant à M. H..., lors de son audition, il a soutenu une autre version, mentionnant être venu chez M. C... pour boire un café, tout en contestant avoir utilisé une truelle, en dépit des constatations établies par les policiers dans le procès-verbal du 28 mars 2015, lesquelles font foi jusqu'à preuve du contraire. Dans ces conditions, M. C... n'est pas fondé à soutenir que les faits, qui lui sont reprochés et qui sont matériellement établis, ne sont pas de nature à caractériser l'infraction d'emploi d'un étranger non muni d'un titre de séjour l'autorisant à exercer une activité salariée en France prévue par l'article L. 8251-1 du code du travail.
11. M. C... soutient que la possibilité limitée de moduler le montant de la contribution spéciale, qui constitue une sanction pénale, méconnaît le principe de proportionnalité et le principe " non bis in idem " dès lors que cette sanction peut être prononcée par une autorité administrative en plus des poursuites pénales, en méconnaissance des articles 6 paragraphe 1er de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 4 du protocole n°7 à cette convention.
12. Toutefois, d'une part, si l'article 4 du protocole n°7 à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule que " Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat. (...) ", la règle qu'il énonce ne trouve à s'appliquer que dans le cas où une même infraction pénale ayant déjà donné lieu à un jugement définitif de condamnation ou d'acquittement ferait l'objet d'une nouvelle poursuite et, le cas échéant, d'une condamnation devant ou par une juridiction répressive. En revanche, cet article ne s'oppose pas à ce qu'une sanction soit prononcée, à raison de ces mêmes faits, par une autorité administrative. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit être écarté.
13. D'autre part, si les articles L. 8253-1 et R. 8253-2 du code du travail déterminent l'échelle des taux, dans leur maximum et minimum de la contribution spéciale exigible de l'employeur pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, il appartient au juge administratif saisi de conclusions dirigées contre une décision mettant à la charge d'un contrevenant la contribution spéciale sur le fondement de ces articles, après avoir contrôlé les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration, de décider, selon le résultat de ce contrôle, soit de maintenir le taux retenu, soit de lui substituer celui des deux autres taux qu'il estime légalement justifié, soit, s'il n'est pas établi que l'employeur se serait rendu coupable des faits visés au premier alinéa de l'article L. 8251-1 du code du travail, de le décharger de la contribution spéciale. La circonstance que le juge ne soit pas habilité à moduler davantage le montant de la sanction n'est pas de nature à méconnaître le principe de proportionnalité garanti par les stipulations du paragraphe 1er de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui n'impliquent pas une telle modulation. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que les stipulations du paragraphe 1er de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été méconnues.
14. Aux termes de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction applicable à la date des faits : " Sans préjudice des poursuites judiciaires qui pourront être engagées à son encontre et de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail, l'employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier acquittera une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine. / Le montant total des sanctions pécuniaires pour l'emploi d'un étranger en situation de séjour irrégulier ne peut excéder le montant des sanctions pénales prévues par les articles L. 8256-2, L. 8256-7 et L. 8256-8 du code du travail ou, si l'employeur entre dans le champ d'application de ces articles, le montant des sanctions pénales prévues par le chapitre II du présent titre ".
15. Il résulte de ce qui a été indiqué au point 10 que M. C... a employé un ressortissant étranger dépourvu d'un titre de séjour l'autorisant à travailler en France. Par suite, le moyen tiré de ce que l'absence de titre de séjour prévu par les dispositions précitées n'est pas établie doit être écarté.
16. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.
Sur les frais liés à l'instance :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... la somme que l'Office français de l'immigration et de l'intégration demande au même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de l'Office français de l'immigration et de l'intégration présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.
N° 18NC03211 2