Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 10 août 2020, le garde des Sceaux, ministre de la justice, demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 29 mai 2020 en tant qu'il a annulé la décision du 14 février 2018 de la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg et lui a enjoint de verser à Mme B... la retenue de traitement opérée au titre de la période du 25 janvier au 2 février 2018.
Il soutient que :
- au regard des dispositions de l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration n'était pas tenue de procéder à une contre visite-médicale avant de procéder à la retenue pour service non fait ;
- l'organisation d'une contre-visite médicale était en tout état de cause impossible dans la pratique en raison des circonstances particulières tenant au nombre inhabituel d'arrêts maladie sur une courte période dans le cadre de l'organisation d'un mouvement concerté de cessation du travail des personnels pénitentiaires ;
- l'arrêt maladie de Mme B... n'était pas justifié par des raisons médicales.
La requête a été communiquée à Mme B... qui n'a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 ;
- la loi n°61-825 du 29 juillet 1961 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C..., première conseillère,
- et les conclusions de M. Michel, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B..., surveillante pénitentiaire affectée au centre de détention de Villenauxe-la-Grande, a adressé à son administration un avis d'arrêt de travail du 24 janvier 2018 prescrivant une interruption de travail du 24 janvier au 2 février 2018 inclus. Par une décision du 14 février 2018, la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg a procédé à une retenue de 10/30ème de sa rémunération mensuelle à raison de l'absence de service fait du 24 janvier 2018 au 2 février 2018. Mme B... a demandé l'annulation de cette décision au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, le rétablissement rétroactif de l'intégralité de son traitement et de ses indemnités ainsi que l'indemnisation des préjudices subis en raison de l'illégalité de cette décision à hauteur de 3 000 euros. Par un jugement du 29 mai 2020, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, après avoir annulé la décision du 14 février 2018, a enjoint à la garde des Sceaux, ministre de la justice, de verser à Mme B... la retenue de traitement opérée au titre de la période du 25 janvier au 2 février 2018 et a rejeté le surplus de sa demande. Le garde des Sceaux, ministre de la justice relève appel du jugement du 29 mai 2020 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, en tant qu'il a annulé la décision du 14 février 2018 et lui a enjoint de verser à Mme B... la retenue de traitement opérée au titre de la période du 25 janvier au 2 février 2018.
Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal :
2. Aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit (...) ". Selon l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) ". L'article 25 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, dispose que : " Pour obtenir un congé de maladie ainsi que le renouvellement du congé initialement accordé, le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. (...) / L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l'administration, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé ".
3. Par une décision du 14 février 2018, la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg a procédé à une retenue de 10/30ème de la rémunération mensuelle de Mme B... à raison de l'absence de service fait entre les 24 janvier et 2 février 2018. Pour annuler cette décision, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a relevé que Mme B... avait produit un arrêt de travail non contredit, qu'aucune contre-visite n'avait été diligentée sans que ne soit démontrée une impossibilité matérielle d'y procéder en dépit de l'appel à blocage des établissements pénitentiaires et que ni ce mouvement de revendications, ni le nombre anormalement élevé des arrêts de travail d'agents pénitentiaires sur la même période, ni l'absence de justification des raisons médicales ayant justifié son arrêt de travail ne suffisaient à qualifier le certificat médical produit de complaisant.
4. Si, en vertu des dispositions précitées l'agent qui adresse à l'administration un avis d'interruption de travail est placé de plein droit en congé de maladie dès la demande qu'il a formulée sur le fondement d'un certificat médical, cela ne fait pas obstacle à ce que l'administration conteste le bien-fondé de ce congé. Dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, lorsqu'en dehors d'une période d'épidémie un nombre important et inhabituel d'arrêts maladie sont adressés à l'administration sur une courte période et que l'administration démontre avoir été dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration peut contester le bien-fondé de ce congé par tous moyens. Il appartient alors à l'agent, seul détenteur des éléments médicaux, d'établir que ce congé était dûment justifié par des raisons médicales.
5. Il ressort des pièces du dossier que Mme B... a adressé un certificat médical d'interruption de travail à son employeur pour la période du 24 janvier au 2 février 2018. Aucune contre-visite n'a été diligentée par l'administration pour vérifier le bien-fondé de cet arrêt de travail. Cet arrêt s'est cependant produit dans le contexte d'un mouvement social de grande ampleur des surveillants pénitentiaires, bien que la cessation de travail leur soit interdite en vertu de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958. Ainsi, dans le centre pénitentiaire de Villenauxe-la-Grande dans lequel Mme B... exerce, 86 des 143 surveillants pénitentiaires soit plus de 60 % d'entre eux, ont cessé leur travail à la même période et ce en dehors de toute épidémie. Le nombre quotidien d'arrêts maladie, qui s'établissait à 9,1 entre les 1er et 20 janvier 2018, s'est élevé à 50,5 par jour entre les 24 et 29 janvier 2018. Dans le ressort de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg, ce nombre est passé de 86 entre les 1er et 20 janvier 2018 à 126 entre les 22 et 31 janvier 2018. Au regard du nombre important et inhabituel d'arrêts maladie sur une courte période de huit à dix jours, l'administration démontre avoir été dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986. Au regard de ces circonstances particulières, l'administration, en l'absence même de contre-visite, peut, en application du principe énoncé au point précédent, ainsi contester par tout moyen le bien-fondé de l'arrêt maladie de Mme B.... Or, les circonstances rappelées ci-dessus invoquées par l'administration permettent de douter sérieusement de la réalité des motifs médicaux le justifiant. Mme B... s'est bornée à présenter un arrêt de travail qui fait mention d'un " burnout " pour une durée de dix jours. Elle n'apporte toutefois aucun élément circonstancié permettant d'étayer la réalité de cette pathologie, laquelle est caractérisée dans la littérature médicale par une longue période de traitement. Il s'ensuit que la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg a pu conclure que, sous couvert de ce certificat médical, la requérante avait participé au mouvement social prohibé, que son absence n'était pas justifiée par un motif médical et opérer une retenue sur son traitement à hauteur de 10/30ème pour absence de service fait au titre de la période comprise entre le 24 janvier 2018 et le 2 février 2018.
6. C'est, dès lors, à tort que les premiers juges, pour annuler la décision du 14 février 2018, se sont fondés sur le motif tiré de ce que la ministre n'établissait pas que l'arrêt de travail présenté par Mme B... serait injustifié ou qu'il aurait été accordé par complaisance.
7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B... devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne.
8. D'une part, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire (...) ". Selon l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 portant loi de finances rectificative pour 1961 : " (...) L'absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d'indivisibilité en vertu de la réglementation prévue à l'alinéa précédent. Il n'y a pas service fait : / 1°) Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de services ; / 2°) Lorsque l'agent, bien qu'effectuant ses heures de service, n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction telles qu'elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l'autorité compétente dans le cadre des lois et règlements (...) ".
9. D'autre part, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Selon l'article L. 121-2 de ce code : " (...) Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". Enfin l'article L. 211-2 du même code dispose que : " (...) doivent être motivées les décisions qui : (...) / refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ".
10. Hormis dans le cas où elle révèlerait par elle-même un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service fait, la décision par laquelle l'autorité administrative, lorsqu'elle liquide le traitement d'un agent, procède à une retenue pour absence de service fait au titre du 1° de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 constitue une mesure purement comptable et, dès lors, n'est pas au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.
11. Ainsi qu'il a été dit, Mme B... a adressé à l'administration un certificat médical d'interruption de travail pour la période du 24 janvier au 2 février 2018. Elle devait ainsi être regardée comme demandant la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service fait. La décision du 14 février 2018 par laquelle la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg a procédé à une retenue pour traitement, alors que Mme B... était placée en congé de maladie, révèle, en conséquence, par elle-même, un refus opposé à la demande de Mme B... tendant à la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service. Elle est ainsi au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit devant être motivées en vertu de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.
12. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 14 février 2018, qui procède à la retenue sur salaire de Mme B..., énonce, en son article 1er, que " l'absence de service fait du 24 janvier 2018 au 2 février 2018 de Mme A... B... (D...) donne lieu à une retenue de 10/30éme de sa rémunération mensuelle ". Toutefois, en se bornant à mentionner ces seuls éléments sans préciser les motifs pour lesquels elle avait décidé de procéder à une retenue de traitement malgré l'avis d'arrêt de travail présenté par Mme B... lui donnant, en principe, droit au versement de son traitement, la directrice interrégionale des services pénitentiaires de Strasbourg a insuffisamment motivé sa décision en fait.
13. Il résulte de tout ce qui précède que le garde des Sceaux, ministre de la justice n'est pas fondé à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé sa décision du 14 février 2018.
Sur l'injonction prononcée par le tribunal :
14. L'annulation de la décision du 14 février 2018 prononcée par le présent arrêt pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation éventuelle par l'administration, que la retenue de traitement soit immédiatement restituée à l'intéressée. Par suite, saisie de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de reverser l'intégralité du traitement retenu sur le fondement de la décision du 14 février 2018 qui est annulée, il appartient à la juridiction de prescrire la mesure demandée en fixant le délai au terme duquel l'administration devra restituer cette somme si elle n'a pas pris, avant l'expiration de ce délai, une nouvelle décision dans des conditions régulières.
15. Il résulte de ce qui est dit au point précédent qu'il y a lieu d'enjoindre au garde des Sceaux, ministre de la justice de verser à Mme B... sa rémunération pour la période du 24 janvier au 2 février 2018, majorée des intérêts au taux légal, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, si le garde des Sceaux, ministre de la justice n'a pas émis avant l'expiration de ce délai une nouvelle décision dans des conditions régulières.
16. Le garde des Sceaux, ministre de la justice est, en conséquence, fondé à demander la réformation de l'injonction prononcée par l'article 2 du jugement attaqué comme il est dit au point précédent.
D E C I D E :
Article 1er : Il est enjoint au garde des Sceaux, ministre de la justice, de restituer à Mme B... les sommes dues au titre de son traitement pour la période du 24 janvier au 2 février 2018 inclus, augmentées des intérêts au taux légal dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, si le garde des Sceaux, ministre de la justice n'a pas, avant l'expiration de ce délai, pris une nouvelle décision de retenue sur traitement à l'égard de Mme B... dans des conditions régulières.
Article 2 : L'article 2 du jugement du 29 mai 2020 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est reformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du garde des Sceaux, ministre de la justice est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au garde des Sceaux, ministre de la justice et à Mme A... B....
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N° 20NC02328