CAA de NANTES, 2ème chambre, 19/06/2020, 19NT03538, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision :

La SARL Café de la Bourse a interjeté appel contre le jugement du tribunal administratif de Nantes qui avait rejeté sa demande d'annulation de deux arrêtés émis par Nantes Métropole autorisant l'occupation temporaire du domaine public pour une terrasse, couvrant des périodes antérieures à leur émanation. La cour d'appel a annulé ces arrêtés, reconnaissant que Nantes Métropole ne pouvait pas délivrer des autorisations à effet rétroactif sans demande préalable. Les conclusions de la société à des fins d’injonction ont été rejetées, tout comme les demandes de frais de justice des deux parties.

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Arguments pertinents :

1. Occupante sans titre : La cour a constaté que même si la SARL Café de la Bourse n’a pas retiré d'avantages économiques durant la période litigieuse, elle doit être considérée comme occupante sans titre en vertu de son statut de propriétaire du fonds de commerce associé à la terrasse.

2. Non-rétroactivité des actes administratifs : La cour a statué que, bien que Nantes Métropole ait le droit de réclamer une redevance pour occupation du domaine public, elle ne peut pas légalement délivrer des autorisations pour des périodes antérieures à leur date d'édiction. La cour a affirmé que "sans méconnaître le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, [Nantes Métropole] ne pouvait [...] délivrer [...] des autorisations d'occupation temporaire" sans avoir reçu de demande de la requérante.

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Interprétations et citations légales :

1. Code général de la propriété des personnes publiques - Article L. 2122-1 : Cet article stipule que "Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public". Dans ce cas, bien que la société n'ait pas constitué une exploitation active, la cour a jugé que son accès à la terrasse la qualifiait d'occupant sans titre.

2. Code de la voirie routière - Article L. 113-2 : Cet article précise que l'occupation du domaine public routier nécessite une autorisation. Les autorisations délivrées par Nantes Métropole pour des périodes antérieures à leur édiction enfreignent ce principe, démontrant ainsi leur illégalité.

3. Code général de la propriété des personnes publiques - Article L. 2125-4 : Cet article note que "la redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public [...] commence à courir, soit à compter de la date de notification de l'autorisation". La cour a énoncé que bien que Nantes Métropole puisse demander une redevance, l'autorisation ne peut pas être rétroactive.

La décision souligne l'importance de la légalité des actes administratifs et le respect du principe de non-rétroactivité, ainsi que la nécessité d'une justification claire d'une occupation du domaine public. Ces éléments renforcent les principes de contrôle juridictionnel des actes administratifs.

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 juillet 2019 et le 28 mai 2020, la SARL Café de la Bourse, représentée par Me D..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 2 juillet 2019 ;

2°) d'annuler les arrêtés contestés ;

3°) d'enjoindre à Nantes Métropole de procéder à la mainlevée de l'opposition au paiement du prix de cession du fonds de commerce qu'elle a formée le 28 juillet 2016 à hauteur de 14 968,42 euros ;

4°) de mettre à la charge de Nantes Métropole une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle n'a pas occupé le domaine public routier entre le 19 février 2015 et le 9 mai 2016 ;

- elle ne peut être regardée comme ayant eu, durant cette période, la garde de la terrasse jouxtant son fonds de commerce ;

- le jugement, qui n'explicite pas les raisons pour lesquelles il l'a regardée comme gardienne de la terrasse ni ne relève l'absence de toute exploitation économique au cours de la période litigieuse, est entaché de défaut de motivation ;

- les arrêtés sont signés d'une autorité incompétente ;

- ils sont illégaux du fait de leur rétroactivité et de l'absence de demande d'autorisation de sa part ;

- cette rétroactivité méconnaît le droit de la concurrence ;

- en l'assujettissant à une redevance domaniale alors qu'elle n'a retiré aucun avantage de l'autorisation, le président de Nantes Métropole a commis une erreur de droit ;

- les dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques sont méconnues ;

- en s'abstenant de lui délivrer l'autorisation gratuitement, le président de Nantes Métropole a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 2121-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- faute pour Nantes Métropole d'avoir fait valoir sa créance sur la société Mascareigne dans le cadre de la procédure collective concernant cette société, elle a perdu le bénéfice d'une éventuelle subrogation de sorte que les arrêtés du 29 août 2016 sont constitutifs d'un détournement de procédure.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 et 12 mars 2020, Nantes Métropole, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante d'une somme de 2 500 euros.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

- à supposer que les arrêtés contestés soient annulés, la créance qu'elle détient sur la société requérante née de son occupation du domaine public conserverait son objet de sorte que ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E...,

- les conclusions de M. Derlange, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., substituant Me D..., représentant la SARL Café de la Bourse, et les observations de Me B..., représentant Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée (SARL) Café de la Bourse relève appel du jugement du 2 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de deux arrêtés du président de Nantes Métropole du 29 août 2016 l'autorisant à occuper temporairement le domaine public routier pour l'implantation d'une terrasse fermée au 1, place du Commerce à Nantes, au titre des périodes du 19 février au 31 décembre 2015 et du 1er janvier au 9 mai 2016.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ". L'article L. 2122-3 du même code dispose : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable. ". L'article L. 113-2 du code de la voirie routière prévoit également : " (...) l'occupation du domaine public routier n'est autorisée que si elle a fait l'objet, soit d'une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d'un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable. ". D'autre part, aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". En vertu de l'article L. 2125-4, la redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public par le bénéficiaire d'une autorisation est en principe payable d'avance et annuellement. L'article R. 2125-2 prévoit : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 commence à courir, soit à compter de la date de notification de l'autorisation, soit à compter de la date de l'occupation du domaine public si elle est antérieure. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la SARL Café de la Bourse, propriétaire d'un fonds de commerce de café-brasserie situé place du Commerce à Nantes, a donné ce fonds en location-gérance, à compter du 1er septembre 2011, pour une durée de cinq ans, à une société tierce. Cette dernière, qui, pour les besoins de son exploitation, bénéficiait d'autorisations d'occupation temporaire du domaine public délivrées par Nantes Métropole, a fait l'objet d'une liquidation judiciaire prononcée par un jugement du tribunal de commerce de Nantes du 18 février 2015. Le fonds de commerce est, depuis lors, demeuré inexploité jusqu'à sa cession par un acte du 9 mai 2016. Le 29 août 2016, le président de Nantes Métropole a délivré à la SARL Café de la Bourse deux permissions de voirie portant sur l'implantation sur le domaine public d'une terrasse fermée d'une emprise d'environ 28 mètres carrés pour les périodes du 19 février 2015 au 31 décembre 2015 et du 1er janvier 2016 au 9 mai 2016, moyennant le paiement d'une redevance dont le montant est fixé par référence à " la tarification en vigueur ".

4. Nantes Métropole fait valoir sans être sérieusement contredite que, postérieurement à la cessation d'activité de la société à laquelle la société requérante avait donné son fonds de commerce en location-gérance, la terrasse fermée et ancrée au sol utilisée pour les besoins de l'exploitation de café-brasserie est demeurée en l'état. Ses affirmations sont d'ailleurs corroborées par la photographie illustrant une publication en ligne réalisée le 21 juin 2016 et jointe à son premier mémoire en défense. En sa qualité de propriétaire du fonds de commerce, la SARL Café de la Bourse était, d'une part, la seule à détenir un accès à cette terrasse fermée et, d'autre part, la seule en mesure de remettre les lieux en état. Dès lors, alors même qu'elle n'aurait retiré aucun avantage économique, faute d'exploitation du fonds entre le 19 février 2015 et le 9 mai 2016, la société requérante doit être regardée comme occupante sans titre du domaine public au cours de la période litigieuse. Toutefois, si Nantes Métropole pouvait légalement réclamer une redevance pour occupation sans titre du domaine public, elle ne pouvait, sans méconnaître le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, délivrer à la société requérante des permissions de voirie non sollicitées par l'intéressée et portant sur des périodes antérieures à leur édiction. Les dispositions précitées de l'article R. 2125-2 du code général de la propriété des personnes publiques, lesquelles se bornent à définir la date à laquelle commence à courir la période au titre de laquelle une redevance est due à raison d'une occupation du domaine public, sans préjuger de son caractère régulier, n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre au gestionnaire du domaine public de délivrer à titre rétroactif et sans même être saisi d'une demande en ce sens, des autorisations d'occupation temporaire.

5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la SARL Café de la Bourse est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation des deux arrêtés du président de Nantes Métropole du 29 août 2016.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

6. Nantes Métropole, s'estimant créancière de la SARL Café de la Bourse, a formé le 28 juillet 2016 opposition au paiement du prix de la vente du fonds de commerce de la société requérante. Alors, au demeurant, que Nantes Métropole fait valoir, à titre subsidiaire, que cette contrainte est justifiée par l'indemnité pour occupation irrégulière du domaine public dont est redevable la société requérante, l'annulation par le présent arrêt des deux permissions de voirie en litige, postérieures à cette opposition, n'implique pas nécessairement sa mainlevée. Les conclusions à fin d'injonction présentées par la SARL Café de la Bourse ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

7. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par chacune des parties, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais qu'elles ont respectivement exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 2 juillet 2019 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions aux fins d'annulation des deux arrêtés du président de Nantes Métropole du 29 août 2016.

Article 2 : Les deux arrêtés du président de Nantes Métropole du 29 août 2016 sont annulés.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par Nantes Métropole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée Café de la Bourse et à Nantes Métropole.

Délibéré après l'audience du 2 juin 2020, à laquelle siégeaient :

Mme Brisson, président,

M. A...'hirondel, premier conseiller,

Mme E..., premier conseiller.

Lu en audience publique, le 19 juin 2020.

Le rapporteur,

K. E...

Le président,

C. BRISSONLe greffier,

A. BRISSET

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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