Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 20 novembre 2017 et 25 mai 2018 la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest, représentée par Mes Brenot etA..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 19 octobre 2017 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d'annuler ce titre de perception du 12 mars 2015 et de la décharger de l'obligation de payer la somme de 7 314 739 euros ;
3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'appel engagé par elle a pour effet de suspendre le titre exécutoire contesté ;
- le titre de perception du 12 mars 2015 méconnaît l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, en l'absence de signature de son auteur ; ces dispositions sont applicables au titre de perception contesté, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, dès lors que le ministre qui a émis le titre n'exerce pas la tutelle des CCI, laquelle relève du préfet ;
- la déclaration de conformité à la Constitution de l'article 33 de la loi de finances pour 2015, prononcée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2014-707 DC du 29 décembre 2014, ne saurait épargner à cet article l'analyse de sa conventionalité ;
- le prélèvement opéré sur son fonds de roulement par l'article 33 III de la loi de finances pour 2015 méconnaît le droit au respect des biens et le droit de propriété garantis par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; son fonds de roulement constitue un " bien " au sens de ces stipulations ; la CCI pouvait prétendre à l'indemnisation de la reprise de ce bien ;
- ce prélèvement n'est pas justifié par un motif suffisant d'intérêt général ; un motif financier n'est pas suffisant, à lui seul, pour justifier une intervention législative portant atteinte au droit au respect des biens dès lors qu'il entraîne une charge spéciale et exorbitante ; ce motif, tiré du rétablissement des comptes publics, diffère du souci de péréquation affiché ;
- les modalités de détermination du prélèvement ne sont pas conformes à la richesse des CCI et à une logique de péréquation ; son fonds de roulement provient de fonds propres liés à la cession de titres de Brit'Air et non d'une richesse plus élevée du territoire qu'elle anime ni d'un surplus de recettes fiscales ; aussi, l'intérêt général ne peut justifier le prélèvement qu'elle conteste ; ce prélèvement la prive de la possibilité de financer d'autres projets d'intérêt général ; elle avait en effet affecté une somme de 6 millions d'euros à un fonds de soutien d'urgence, validé, le 6 novembre 2013 par l'autorité de tutelle, que le prélèvement litigieux remet en cause ;
- le prélèvement opéré sur son fonds de roulement est discriminatoire et viole le principe d'égalité, en méconnaissance des stipulations combinées des articles 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 1er du premier protocole additionnel à cette même convention ; en effet le seul critère d'un excédent de fonds de roulement ne prend pas en compte les disparités de patrimoines et de ressources entre les CCI et ne permet pas de mettre à contribution chacune d'entre elles à due proportion de leur richesse ; le prélèvement, tel que réparti à hauteur de 350 millions d'euros à proportion de cet excèdent et à hauteur de 150 millions d'euros à proportion du poids économique des CCI défini à l'article L. 711-1 du code de commerce, exclut les CCI de région, qui font l'objet d'un traitement différent dans la mesure où elles ne sont pas concernées par ce prélèvement de 150 millions d'euros ; de telles différences de traitement ne sont pas assorties de justifications objectives et raisonnables et ne poursuivent pas un but légitime.
Par un mémoire en défense enregistré le 22 janvier 2018 le ministre de l'économie conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- l'appel formé par la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest n'a pas d'effet suspensif ;
- aucun des moyens développés par cet établissement n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de commerce ;
- le code général des impôts ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ;
- la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 et notamment son article 33, tel que modifié par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Perrot,
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest.
Considérant ce qui suit :
1. La direction des finances publiques du Finistère a émis le 12 mars 2015 un titre de perception d'un montant de 7 314 739 euros à l'encontre de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) territoriale de Morlaix, par application de l'article 33 de la loi de finances pour 2015 qui avait institué un prélèvement de 500 millions d'euros sur le budget de l'ensemble des établissements consulaires territoriaux. Par une réclamation du 22 mai 2015, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Morlaix a fait opposition à l'exécution de ce titre et a demandé à être déchargée de l'obligation de payer la somme mise à sa charge. Le directeur régional des entreprises ayant rejeté cette réclamation par une décision du 28 juillet 2015, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Morlaix, aux droits de laquelle vient la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest, a saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande tendant à la décharge de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par le titre exécutoire du 12 mars 2015. La chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest relève appel du jugement du 19 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Sur la régularité du titre de perception :
2. Aux termes du dernier alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations aujourd'hui codifiée à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Ces dispositions ne sont pas applicables aux décisions adressées par l'État à un établissement public dont il assure la tutelle. Par suite, le titre exécutoire litigieux adressé par l'Etat à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Morlaix, dont il assure la tutelle par l'intermédiaire des préfets, n'avait pas à être signé par l'ordonnateur.
Sur le bien-fondé de la créance :
3. L'article 1600 du code général des impôts, dans sa rédaction alors applicable, prévoit en son III que : " 2.-Le produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est affecté au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée. En 2015, le produit du prélèvement exceptionnel prévu au III de l'article 33 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 est également affecté au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région (...) ". Selon l'article 33 de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, tel que modifié par la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, applicable en l'espèce : " I.-Par dérogation au 2 du III de l'article 1600 du code général des impôts, une somme de 500 millions d'euros, imputable sur le produit attendu de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, est affectée au budget général de l'Etat. / (...) III.- Il est opéré, en 2015, au profit du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région mentionné au 2 du III de l'article 1600 du code général des impôts, un prélèvement de 500 millions d'euros sur les chambres de commerce et d'industrie, à l'exception des régions où il n'existe qu'une seule chambre de commerce et d'industrie territoriale, dénommée chambre de commerce et d'industrie de région. / Ce prélèvement est réparti entre les établissements disposant d'un fonds de roulement, défini au 1° du présent III, de plus de cent vingt jours de charges de fonctionnement. / Le prélèvement est réparti : / 1° A hauteur de 350 millions d'euros, à proportion de cet excédent. Le fonds de roulement est défini, pour chaque établissement, par référence aux données comptables de l'exercice 2013, par différence entre les ressources stables (capitaux propres, provisions, dettes d'emprunt) et les emplois durables (actif immobilisé). Les charges prises en compte pour calculer le fonds de roulement correspondant à cent-vingt jours sont les charges décaissables non exceptionnelles (charges d'exploitation et charges financières, moins les dotations aux amortissements et aux provisions pour dépréciation). Les données prises en compte pour le calcul du fonds de roulement et des charges décaissables non exceptionnelles excluent les services budgétaires portuaires et aéroportuaires et les ponts gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Elles excluent également les montants affectés en 2014 et 2015 à des investissements en faveur de centres d'apprentissage ou de formation en alternance, et ayant fait l'objet d'une décision d'autorisation du Premier ministre avant le 1er novembre 2014 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir ; / 2° A hauteur de 150 millions d'euros, à proportion du poids économique des chambres de commerce et d'industrie, défini à l'article L. 711-1 du code de commerce. ". Un tableau précise à la suite de ces dispositions le montant du prélèvement pour chacun des établissements concernés, y compris la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Morlaix.
4. L'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule que : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Ces stipulations ne font en principe pas obstacle à ce que le législateur adopte de nouvelles dispositions remettant en cause, fût-ce de manière rétroactive, des droits patrimoniaux ou financiers découlant de lois en vigueur, ayant le caractère d'un bien au sens de ces stipulations, à la condition de ménager un juste équilibre entre l'atteinte portée à ces droits et les motifs d'intérêt général susceptibles de la justifier.
5. Enfin, l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit quant à lui : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ". Une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, au sens de ces stipulations, si elle n'est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d'utilité publique ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.
En ce qui concerne la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
6. Les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics administratifs soumis à la tutelle de l'Etat, qui exercent des missions d'intérêt général. En vertu des dispositions des articles L. 710-1 et R. 712-22-1 du code de commerce, les chambres de commerce et d'industrie de région bénéficient des impositions de toute nature qui leur sont affectées par la loi et elles répartissent entre les chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales qui leur sont rattachées, sous déduction de leur propre quote-part, le produit des impositions de toute nature qui leur sont affectées.
7. Il résulte de l'instruction, et en particulier des documents soumis à débat parlementaire, que le prélèvement sur le produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises normalement destiné au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région instauré par le I de l'article 33 de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 rappelé au point 3 a été adopté par le législateur afin de réduire, puis de plafonner, les recettes fiscales affectées aux établissements consulaires, dès lors qu'il avait été constaté qu'une part importante de ces établissements disposaient, en raison de la croissance des recettes fiscales qui leur avaient été affectées au titre des années précédentes, de fonds de roulement excédant les ressources nécessaires pour assurer les missions qui leur incombaient. Le second prélèvement, prévu au III du même article, avait quant à lui un double objectif, d'une part compenser le prélèvement effectué, au profit du budget général de l'Etat, en vertu du I du même article et abonder les fonds de roulement indispensables au fonctionnement des chambres de commerce et d'industrie de région et, d'autre part et surtout, permettre une répartition plus équitable des ressources entre les établissements consulaires territoriaux, les chambres de commerce et d'industrie de région dotées du produit de 500 millions d'euros provenant de ce prélèvement étant chargées d'assurer une péréquation entre les établissements consulaires départementaux permettant de garantir à l'ensemble de ceux-ci un niveau de ressources fiscales de référence. Dans ces conditions, alors que les chambres de commerce et d'industrie n'ont aucune garantie de disposer d'un même niveau de ressources fiscales d'une année à l'autre, le prélèvement litigieux, qui n'est opéré que sur les établissements disposant d'un fonds de roulement de plus de 120 jours de charges de fonctionnement, ménage un juste équilibre entre l'atteinte portée aux biens des chambres de commerce et d'industrie territoriales et les motifs d'intérêt général la justifiant, et le transfert de ressources opéré entre personnes publiques par les dispositions législatives rappelées au point 3 ne méconnaît pas les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
8. Le prélèvement en litige ne visant que les chambres de commerce et d'industrie territoriales disposant d'un fonds de roulement correspondant à plus de 120 jours de charges de fonctionnement, il institue ainsi une différence de traitement entre des personnes publiques qui ne sont pas dans une situation comparable. Au surplus, cette distinction ainsi que les objectifs d'intérêt général tels qu'ils sont rappelés au point 7 représentent, en l'espèce, une justification légitime de la différence de traitement instaurée dès lors que le niveau du fonds de roulement constitue, contrairement à ce que soutient la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest, un indicateur fiable objectif et rationnel de la capacité contributive des CCI.
9. Par ailleurs, le fonds de roulement étant constitué de l'excédent des ressources stables sur les emplois stables, et le seuil de 120 jours fixé par le législateur n'étant pas conditionné par la nature des recettes ayant servi à abonder ce fonds, la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest n'est pas fondée à soutenir que le prélèvement effectué sur son fonds de roulement serait infondé au motif que ses excédents financiers résulteraient d'une recette exceptionnelle non pérenne. Au demeurant, le prélèvement en lui-même est calculé selon le poids économique des CCI sur des critères qui ne sont pas utilement critiqués par la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest. En outre, et eu égard à l'objectif d'intérêt général poursuivi tendant à assurer la péréquation entre les ressources des chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales, l'absence de prélèvement sur les chambres de commerce et d'industrie de région, elles-mêmes abondées uniquement par les ressources de l'impôt et chargées de répartir les fonds entre ces établissements, ne peut être regardée comme discriminatoire.
10. Enfin, les dispositions législatives de l'article 33 contestées ont expressément exclu de l'assiette du fonds de roulement les ressources budgétaires provenant des services portuaires et aéroportuaires et des ponts gérés en propre par les chambres de commerce et d'industries, de même que les investissements prioritaires des CCI qui sont ainsi préservés. Par suite, les modalités de détermination des établissements consulaires concernés et de calcul du prélèvement sont en rapport direct avec l'objet de la loi et ne créent pas de différence de traitement disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi par le législateur.
11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 10 que les dispositions législatives critiquées n'instaurent pas, contrairement à ce que soutient l'établissement requérant, des conditions incompatibles avec le principe de non-discrimination garanti par les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Sur les frais de l'instance :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne Ouest et au ministre de l'économie et des finances.
Délibéré après l'audience du 24 janvier 2019 à laquelle siégeaient :
- Mme Perrot, président de chambre,
- M. Coiffet, président-assesseur,
- M. Berthon, premier conseiller.
Lu en audience publique le 8 février 2019.
Le président rapporteur,
I. Perrot
Le président-assesseur,
O. Coiffet
Le greffier,
M. B...
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17NT03422