Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 mai 2017 et le 27 février 2018, M. E..., représenté par MeH..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 23 février 2017 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Pornichet du 17 décembre 2014 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Pornichet, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 1 500 euros au titre des frais de première instance et la somme de 2 000 euros au titre des frais d'appel.
Il soutient que :
- le jugement, qui ne comporte pas l'analyse de l'ensemble de ses conclusions et moyens, est contraire à l'article R. 741-2 du code de justice administrative car il ne reprend pas le moyen tiré du détournement de procédure tenant à l'absence d'utilisation de la procédure d'expropriation ;
- la délibération, qui ne vise pas l'autorisation au titre de la loi sur l'eau est entachée d'un vice de forme, d'un défaut de motivation et est privée de base légale ;
- les articles L. 2121-12, L. 2121-13 et L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ;
- la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir ;
- elle est entachée d'une erreur de fait ;
- l'échange n'est pas équitable car il concerne des parcelles constructibles de la commune contre des parcelles inconstructibles de MM.A..., dont l'évaluation est erronée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2017, la commune de Pornichet conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. E...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 20 mars 2018, prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée avec effet immédiat.
Un mémoire, présenté pour la commune de Pornichet, a été enregistré le 18 avril 2018.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Lainé, président de chambre,
- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,
- et les observations de MeH..., représentant M.E..., et de MeC..., représentant la commune de Pornichet.
Considérant ce qui suit :
1. Dans le cadre de l'opération de rénovation de son hippodrome, le conseil municipal de Pornichet, par une délibération du 17 décembre 2014, a approuvé l'échange de la parcelle communale cadastrée section K n° 270 d'une contenance globale de 6 872 m² avec un lot d'environ 3 917 m² pour M. F...A...et un lot d'environ 2 955 m² pour M. B...A..., contre les parcelles cadastrées section AI n° 162 de 5 513 m² appartenant à M. B...A..., section AI n° 160 de 7 824 m² et M n° 1345 de 975 m² appartenant à M. F...A...et section AI n° 179 de 1 801 m² et K n° 1457 de 884 m² appartenant à MM. B...et F...A...et a approuvé le versement d'une soulte de 16 277 euros à MM. B...et F...A.... M. E...relève appel du jugement du 23 février 2017 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement :
2. D'une part, contrairement à ce que soutient M.E..., le jugement attaqué analyse l'ensemble de ses conclusions et n'est donc pas contraire sur ce point à l'article R. 741-2 du code de justice administrative. D'autre part, si le moyen invoquant un détournement de procédure tenant au défaut d'utilisation de la procédure d'expropriation n'est pas explicitement mentionné dans les visas du jugement attaqué, au regard des écritures du requérant en première instance il pouvait être assimilé au moyen tiré du détournement de pouvoir, qui est visé, et en tout état de cause le jugement y répond dans son point 8. Le jugement n'est ainsi entaché d'aucune omission à statuer.
Sur le bien fondé du jugement :
3. Aux termes de l'article L. 1111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics peuvent acquérir des biens et des droits, à caractère mobilier ou immobilier, par voie d'échange. Ces opérations d'échange ont lieu dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales ou par le code de la santé publique. ". Le troisième alinéa de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. ".
4. En premier lieu, l'omission dans les visas de la délibération de l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 2 mars 2010 pris au titre de la loi sur l'eau " portant autorisation de réaménager le site de l'hippodrome sur le territoire de la commune de Pornichet et (...) prescrivant la transmission au préfet d'un programme de restauration de zones humides sur une surface de 6 500 m2 " n'entache pas cette délibération d'illégalité car, en principe, une omission ou une erreur dans les visas d'une décision administrative ne rend pas celle-ci irrégulière. À supposer que le requérant ait entendu invoquer ainsi le défaut de motivation, la délibération contestée vise notamment les articles L. 1111-4 et L. 3222-2 du code général de la propriété des personnes publiques, l'avis du service des domaines du 13 novembre 2013, le plan local d'urbanisme et mentionne qu'afin " de respecter ses obligations de compensation de zones humides formulées par Monsieur G...dans l'autorisation loi sur l'eau concernant l'aménagement du site de l'hippodrome en 2010, la commune a besoin de se porter acquéreur des parcelles section AI n°s 160-162-179 situées chemin du Marais ". La délibération précise également que l'acquisition de la parcelle cadastrée section M n° 1345 a pour objet la constitution d'une réserve foncière dans le cadre de son projet de création d'un centre technique municipal sur le secteur du " Pont Saillant ". Elle est dans ces conditions suffisamment motivée en droit comme en fait, en dépit de la circonstance qu'elle ne mentionne pas expressément l'arrêté du 2 mars 2010 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique autorise, au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, le projet de réaménagement de l'hippodrome de Pornichet.
5. En deuxième lieu, l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales prévoit notamment que toute convocation est faite par le maire et doit indiquer les questions portées à l'ordre du jour du conseil municipal. Par ailleurs, selon l'article L. 2121-12 du même code, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal, dans les communes de 3 500 habitants et plus. Enfin, l'article L. 2121-13 du même code dispose que tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération.
6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont reçu le 12 décembre 2014 la convocation du maire à la séance du conseil municipal du 17 décembre 2014 à l'ordre du jour de laquelle était inscrit l'échange des parcelles décidé par la délibération litigieuse. Cette convocation était accompagnée de l'ordre du jour et de la note explicative de synthèse, constituant l'exposé des motifs du projet de délibération. Il n'est ainsi aucunement établi que l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales aurait été méconnu. D'autre part, cette note rappelle que l'échange est justifié par la nécessité de respecter les obligations de compensation de zones humides formulées par le préfet de la Loire-Atlantique dans son autorisation au titre de la loi sur l'eau délivrée pour le réaménagement du site de l'hippodrome et par le projet de regrouper les services communaux sur un même site avec la création d'un centre technique municipal et mentionne l'accord négocié avec MM. B...et F...A...pour l'échange des parcelles en indiquant les références cadastrales et la superficie de chaque parcelle concernée, ainsi que l'évaluation du service des domaines pour les parcelles communales et les parcelles appartenant à messieursA..., en précisant le montant de la soulte envisagée pour compenser la différence entre la valeur respective de ces biens. Par ailleurs, le plan du cadastre est joint à cette note de synthèse et si l'avis du service des domaines n'est quant à lui pas joint, la reprise des montants globaux des lots échangés dans l'exposé des motifs du projet de délibération et la mention de l'avis de France Domaine du 13 novembre 2014 dans ses visas permettaient d'en connaître la teneur et, au besoin de demander l'intégralité de l'avis pour davantage de précisions. Or, en particulier, il n'est pas soutenu qu'un conseiller municipal aurait demandé et se serait vu refuser la communication de cet avis. Dans ces conditions les exigences d'information des membres du conseil municipal résultant des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été méconnues.
7. En troisième lieu, l'échange décidé par la délibération litigieuse n'imposait pas à la commune de recourir à une procédure d'expropriation. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure ne peut qu'être écarté.
8. En quatrième lieu, le défaut de mention de l'arrêté du 2 mars 2010, par lequel le préfet de la Loire-Atlantique autorise le projet de réaménagement de l'hippodrome de Pornichet, n'est pas de nature à priver la délibération contestée de base légale.
9. En cinquième lieu, l'article 2.5 de l'arrêté du 2 mars 2010 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a autorisé au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement le projet de réaménagement du site de l'hippodrome de Pornichet dispose : " Afin de compenser la destruction des zones humides conformément au SAGE Estuaire de la Loire, la commune de Pornichet propose, en complément des mesures visées aux articles précédents, un programme précis de restauration de zones humides détruites ou dégradées sur une surface de 6 500 m². Ce programme détaille les sites concernés, les potentialités de restauration, les modalités précises de cette restauration, un échéancier de mise en oeuvre ainsi que des orientations de gestion de ces milieux. Les sites proposés sont choisis à proximité du projet. / Ces éléments sont transmis au Préfet pour validation au plus tard 6 mois après la signature du présent arrêté. ". Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation au titre de la loi sur l'eau relative au réaménagement de l'hippodrome, la zone que la commune a proposé au préfet de la Loire-Atlantique pour la compensation des zones humides comprenait les parcelles cadastrées section AI n°s 160-162-179 et l'estimation de la valeur de ces parcelles par le service des domaines a été demandée par la commune en vue d'un échange permettant de les acquérir. Dans ces conditions, la délibération, en ce qu'elle justifie l'échange qu'elle approuve par le respect des obligations en matière de zones humides imposées par l'autorisation délivrée par le préfet pour le réaménagement du site de l'hippodrome, n'est pas entachée d'erreur de fait.
10. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Pornichet, a sollicité, par courrier du 18 janvier 2013, l'avis du service des domaines pour estimer la valeur des parcelles cadastrées section M n°s 1337, 1338 et 1908, lesquelles jouxtent la parcelle cadastrée section M n° 1345, en vue d'une acquisition " pour la réalisation d'un centre technique municipal sur le site ". Dans ces conditions, M. E...n'est pas fondé à soutenir que la décision contestée serait entachée d'erreur de fait en raison de l'inexistence d'un tel projet.
11. En septième lieu, il ressort des pièces du dossier que, le 13 novembre 2014, le service des domaines a émis un avis, à la demande de la commune, sur la valeur des parcelles concernées par la délibération du 17 décembre 2014. Cette administration a estimé la parcelle communale cadastrée section K n° 270 classée en zone 2AU à 48 100 euros, la parcelle privée cadastrée section K n° 1457, d'une superficie de 884 m2 mais rectiligne et étroite, classée en zone 2AU et jouxtant une zone Nh, à 3 536 euros, les parcelles cadastrées section AI n°s 160-162-179, d'une superficie de 15 138 m2, classées en zone inondable NLb, à une valeur de 4 euros par m², et la parcelle cadastrée section M n° 1345, d'une superficie de 975 m2, classée en zone Ae, à 293 euros. M. E...n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause cette évaluation, laquelle a été faite, pour chaque terrain concerné, au regard de sa configuration et de son classement dans le plan local d'urbanisme. La circonstance que la parcelle cadastrée section K n° 270 a été ultérieurement intégrée à un projet de construction dans le cadre du plan local de l'habitat 2016-2021, lequel a été adopté par le conseil municipal postérieurement à la délibération contestée, n'est pas de nature à établir que la valeur de cette parcelle était, à la date de cette délibération, sous évaluée. Dans ces conditions, le moyen tiré par M. E...de ce que la commune aurait apprécié de manière erronée la valeur des terrains objet de l'échange litigieux doit être écarté.
12. En dernier lieu, M. E...n'établit pas que la délibération contestée aurait été prise dans un but étranger aux projets, présentant un caractère d'intérêt général, de réaménagement de l'hippodrome et de constitution d'une réserve foncière en vue de la réalisation d'un centre technique municipal. La circonstance que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la parcelle K n° 270 a ensuite été intégrée par la commune à un projet de plan local de l'habitat ne suffit pas à établir que l'échange litigieux aurait eu pour seul objet de permettre aux consorts A...d'acquérir cette parcelle à un prix inférieur à sa valeur. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède que M. E...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 23 février 2017, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Pornichet du 17 décembre 2014.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pornichet, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. E...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. E...une somme au titre des frais exposés par la commune de Pornichet et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. E...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Pornichet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M.E..., à la commune de Pornichet, à Jean-Luc A...et M. B...A....
Délibéré après l'audience du 2 octobre 2018, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- Mme Tiger-Winterhalter, présidente-assesseure,
- Mme Allio-Rousseau, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 19 octobre 2018.
Le président de chambre, rapporteur,
L. LAINÉ
L'assesseur le plus ancien dans le grade le plus élevé,
N. TIGER-WINTERHALTER
Le greffier,
V. DESBOUILLONS
La République mande et ordonne à la préfète de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17NT01415