Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 2 août 2019, la SARL Etablissements Maillot, représentée par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans ;
2°) d'annuler la décision du 20 avril 2018 par laquelle le commissaire général à l'égalité des territoires a annulé la prime à l'aménagement du territoire qui lui avait été accordée ainsi que le titre de perception du 17 mai 2018 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'irrégularités ; il a omis de viser un mémoire en réplique présenté par elle, enregistré le 16 mai 2019 et accompagné de cinq pièces nouvelles ; il vise une note en délibéré présentée par le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, qui n'a toutefois pas été communiquée, ce qui contrevient au principe du contradictoire ;
- la décision attaquée du 20 avril 2018 et le titre de perception du 17 mai 2018 sont entachés d'un vice d'incompétence ; le commissaire général à l'égalité des territoires n'a pas compétence pour retirer le bénéfice d'une prime à l'aménagement du territoire ou pour en demander le remboursement, compétence qui relève du ministre chargé de l'aménagement du territoire, après avis de la commission interministérielle des aides à la localisation des activités ;
- les actes attaqués ont été pris sans respecter la procédure contradictoire prévue à l'article 11 du décret n° 2007-809 du 11 mai 2007 ; elle n'a pas été convoquée pour manifester ses observations devant la commission interministérielle des aides à la localisation des activités, laquelle n'a pas été informée de ses arguments ;
- ils ne respectent ni le délai prévu par l'article 11 du décret du 11 mai 2007 au cours duquel un contrôle peut être exercé et une décision d'annulation de la prime peut être prise, ni la procédure contradictoire préalable prévue par les mêmes dispositions, dès lors que le rapport de contrôle du préfet de région n'est jamais intervenu et que la directrice du développement des capacités des territoires, qui n'avait aucune délégation du ministre, a soumis à la commission interministérielle des aides à la localisation des activités la proposition d'annulation de la prime avec remboursement des montants perçus ;
- ils sont entachés d'erreur de droit ; l'administration s'est estimée à tort en situation de compétence liée, en refusant de prendre en compte sa situation économique ;
- l'Etat n'a pas respecté ses obligations découlant de la convention " prime à l'aménagement du territoire " conclue le 18 décembre 2008.
La requête a été communiquée le 23 septembre 2019 au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Par une ordonnance du 29 mai 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 26 juin 2020.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2007-809 du 11 mai 2007 ;
- le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 ;
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,
- et les observations de Me C..., pour la SARL Etablissements Maillot.
Considérant ce qui suit :
1. Par une convention conclue le 18 décembre 2008 avec l'Etat, la société Etablissements Maillot a obtenu le versement d'une prime d'aménagement du territoire d'un montant de 828 000 euros, conditionné par la création d'emplois et la réalisation d'un investissement de plus de 6 millions d'euros. La convention a fait l'objet d'un avenant signé le 16 octobre 2012, prorogeant la période du programme. Par une décision du 20 avril 2018, le commissaire général à l'égalité des territoires a annulé la prime d'aménagement du territoire et demandé le remboursement de la somme de 331 200 euros versée à la société Etablissements Maillot dans le cadre de la convention. Un titre de perception a été émis le 17 mai 2018 portant sur cette somme. Par un jugement du 6 juin 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté la demande de la société Etablissements Maillot tendant à l'annulation de la décision du 20 avril 2018. La société Etablissements Maillot relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, contrairement aux allégations de la société requérante, le jugement du 6 juin 2019 n'a pas omis de viser le mémoire en réplique présenté par elle, enregistré le 16 mai 2019 et comprenant cinq nouvelles pièces. L'irrégularité ainsi invoquée manque en fait et doit être écartée.
3. En second lieu, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision.
4. La note en délibéré, produite par le ministre après l'audience publique mais avant la lecture de la décision, a été enregistrée au greffe du tribunal administratif le 24 mai 2019 et versée au dossier. En estimant que cette note ne justifiait pas la réouverture de l'instruction et en se bornant à la viser sans analyser son contenu pour rendre leur jugement, les premiers juges n'ont pas méconnu les dispositions de l'article L. 5 du code de justice administrative aux termes desquelles " l'instruction des affaires est contradictoire ". Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué pour violation du principe du contradictoire doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
5. En premier lieu et d'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale : " Les services à compétence nationale rattachés directement au ministre dont ils relèvent sont créés par décret ".
6. D'autre part, aux termes de l'article 8 du décret du 11 mai 2007 relatif à la prime d'aménagement du territoire pour l'industrie et les services, dans sa rédaction applicable au présent litige : " La prime d'aménagement du territoire est attribuée par décision du ministre chargé de l'aménagement du territoire, après avis de la commission interministérielle des aides à la localisation des activités, dont le secrétariat est assuré par le Commissariat général à l'égalité des territoires. (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 31 mars 2014 portant création du commissariat général à l'égalité des territoires, alors en vigueur : " Il est créé, auprès du ministre chargé de l'aménagement du territoire et de la ville, un Commissariat général à l'égalité des territoires ". En vertu de l'article 3 du même décret, le Commissariat général à l'égalité des territoires est dirigé par un commissaire général. Aux termes de l'article 6-2 du même décret : " Pour sa gestion et son fonctionnement, le Commissariat général à l'égalité des territoires relève du secrétariat général prévu à l'article 1er du décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ".
7. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le Commissariat général à l'égalité des territoires est un service à compétence nationale directement rattaché au ministre chargé de l'aménagement du territoire, dont le commissaire général est au nombre des chefs de services qui peuvent signer les actes relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité en application du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 précédemment cité. Dans ces conditions, M. B..., nommé commissaire général à l'égalité des territoires par un décret du 6 septembre 2017, avait compétence pour signer la décision du 20 avril 2018 portant annulation de la prime d'aménagement du territoire octroyée à la société requérante. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision manque en fait et doit être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 8 du décret du 11 mai 2007, dans sa rédaction applicable au présent litige : " La prime d'aménagement du territoire est attribuée par décision du ministre chargé de l'aménagement du territoire, après avis de la commission interministérielle des aides à la localisation des activités, dont le secrétariat est assuré par la Commissariat général à l'égalité des territoires. La décision d'attribution peut s'accompagner de conditions ou de modalités particulières qui sont précisées dans la décision attributive de subvention, qui donne lieu à une convention entre l'Etat et l'entreprise. (...) ". Aux termes de l'article 11 du même décret : " Les investissements primés conformément aux dispositions de l'article 3 doivent être maintenus à partir de la date de la fin de programme définie au premier alinéa de l'article 10, pendant une durée minimale de trois années pour les petites et moyennes entreprises, au sens de la réglementation européenne, et de cinq années pour les autres entreprises. Les emplois créés grâce à l'investissement primé conformément aux dispositions de l'article 3 doivent être maintenus pendant une période de cinq ans à compter de la date à laquelle l'emploi a été pourvu pour la première fois. Dans le cas des petites et moyennes entreprises au sens de la réglementation européenne, cette période est réduite à un minimum de trois ans. L'exécution des conditions prévues pour l'octroi de la prime donne lieu à des contrôles des services de l'Etat qui peuvent s'exercer dès le démarrage du programme et jusqu'à un an après la fin de la période d'obligation de maintien des effectifs et des investissements. Le non-respect de ces conditions entraîne la révision de la décision d'attribution de la prime. Après consultation de la commission interministérielle prévue à l'article 8, le ministre chargé de l'aménagement du territoire peut, par décision motivée et après procédure contradictoire, prononcer l'annulation totale ou partielle de la prime perçue et demander son remboursement si les conditions mises à son octroi ne sont pas respectées ".
9. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 5 février 2018, le commissaire général à l'égalité des territoires a informé la société Etablissements Maillot qu'un contrôle des services de l'inspection du travail faisait apparaître que le programme défini dans la convention de 2008 n'avait pas été respecté et qu'il envisage de soumettre à la commission interministérielle des aides à la localisation des activités une proposition d'annulation de la prime d'aménagement du territoire avec remboursement des sommes déjà versées. Le courrier invite la société Etablissements Maillot à faire valoir ses arguments, dans un délai de vingt-et-un jours calendaires. Par un courrier non daté, la société Etablissements Maillot a présenté ses observations. Dans ces conditions, la procédure contradictoire préalable à l'édiction de la décision attaquée a été respectée. En outre, aucune disposition du décret du 11 mai 2007 et de l'arrêté du 3 mars 2010 fixant la composition et les règles de fonctionnement de la commission interministérielle des aides à la localisation des activités, les modalités de constitution et de dépôt des dossiers de demande de prime d'aménagement du territoire, les modalités de notification des décisions, la liste des sections de la nomenclature d'activités ou de produits éligibles à la prime et la date limite de dépôt des demandes de la prime ne fait obligation à la commission interministérielle des aides à la localisation des activités de convoquer l'entreprise intéressée afin de présenter ses observations devant la commission. Par suite, le moyen tiré du non-respect de la procédure contradictoire doit être écarté.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article 10 du décret du 11 mai 2007 : " Le programme de création des emplois et des investissements retenus pour le calcul de la prime doit être réalisé par l'entreprise sur une période de trois ans dont les dates de début et fin sont fixées dans la convention. Toutefois, au terme de ce délai et sur demande motivée de l'entreprise, celle-ci peut bénéficier, le cas échéant, d'une prorogation de deux ans pour réaliser ses engagements. Les entreprises ayant démarré les investissements ou commencé à recruter avant la réception de la notification de l'éligibilité de leur projet ne pourront pas être aidées ". L'article 11 du même décret cité au point 8 prévoit que les contrôles des services de l'Etat peuvent s'exercer dès le démarrage du programme et jusqu'à un an après la fin de la période d'obligation de maintien des effectifs et des investissements.
11. Il est constant que la convention de la prime d'aménagement du territoire conclue le 18 décembre 2008 prévoyait la création de 138 emplois en trois ans et un investissement de 6 524 000 euros en trois ans, entre le 1er avril 2009 et le 31 mars 2012. A sa demande, la société Etablissements Maillot a obtenu, par un avenant signé le 16 octobre 2012, une prorogation de sa période de programme d'une durée de deux ans, portant la date de fin de programme au 31 mars 2014, de sorte que l'obligation de maintien des emplois primés devait être respectée jusqu'au 31 mars 2017 et les contrôles des services de l'Etat pouvaient être effectués jusqu'au 31 mars 2018. Il n'est pas contesté par la société Etablissements Maillot que le contrôle a été effectué en novembre 2017. Aucune des dispositions du décret du 11 mai 2007 n'impose que la décision d'annulation de la prime d'aménagement du territoire soit prise avant l'expiration du délai imposé aux services de l'Etat pour effectuer le contrôle de l'exécution des conditions prévues pour l'octroi de la prime. Par suite, le moyen tiré de la tardiveté de la décision du 20 avril 2018 doit être écarté.
12. En quatrième lieu, outre que la circulaire du 15 juillet 2008 relative aux conditions d'instruction et d'attribution de la prime à l'aménagement du territoire, à la supposer invocable par la requérante, prévoit seulement que le préfet de région établit un rapport en cas d'impossibilité de vérification des conditions mentionnées dans la convention passée avec l'entreprise, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, mais ne prévoit pas que le préfet de région doit établir un rapport de contrôle comme le soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 5 février 2018 de la directrice du développement des capacités des territoires, que le contrôle effectué en novembre 2017 a été réalisé par les services de l'Etat, conformément aux dispositions de l'article 11 du décret du 11 mai 2007. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la circulaire du 15 juillet 2008 doit, en tout état de cause, être écarté.
13. En cinquième lieu, aux termes de l'article 3 du décret du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires, alors en vigueur : " Le Commissariat général à l'égalité des territoires est dirigé par un commissaire général. Il a pour adjoint un commissaire général délégué, directeur de la ville et de la cohésion urbaine. Le commissaire général est également assisté de deux directeurs chargés respectivement des stratégies territoriales et du développement des capacités des territoires. ". L'article 6 du même décret définit les missions de la direction du développement des capacités des territoires.
14. Il ressort des pièces du dossier que le courrier du 5 février 2018, initiant la procédure contradictoire préalable à l'annulation de la prime d'aménagement du territoire, a été signé par Mme D..., directrice du développement des capacités des territoires auprès du commissaire général à l'égalité des territoires. Il résulte des dispositions des articles 3 et 6 du décret du 31 mars 2014 qu'un tel courrier relève de ses attributions. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire du courrier du 5 février 2018 doit être écarté.
15. En sixième lieu, il résulte des dispositions précitées du décret du 11 mai 2007 que l'inobservation des conditions prévues dans la décision d'attribution, au nombre desquelles se trouve nécessairement, même en l'absence de toute stipulation expresse, le maintien, pendant un délai suffisant, des effectifs recrutés grâce aux programmes primés, entraîne la réduction ou l'annulation de la prime. Il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier, dans chaque cas, en fonction notamment de la conjoncture économique et des difficultés particulières à chaque entreprise, si l'inobservation de ces conditions, notamment en ce qui concerne le nombre minimum requis de création d'emplois, n'est pas compatible avec le maintien partiel ou total de la prime.
16. Il résulte des termes de la décision du 20 avril 2018 que le commissaire général à l'égalité des territoires a décidé d'annuler la prime d'aménagement du territoire et d'en demander le remboursement au motif que la société Etablissements Maillot n'a pas respecté la convention qu'elle a conclue en 2008 dès lors qu'aucune implantation n'a été réalisée sur la commune de Bessines-sur-Gartempe et que neuf emplois en contrat à durée indéterminée ont été supprimés sur le site de Dreux. La décision relève toutefois que les éléments mis en avant dans le courrier adressé par la société Etablissements Maillot en réponse à celui du 5 février 2018 et ultérieurement, notamment les difficultés rencontrées par l'entreprise et ses efforts pour réaliser le projet d'exploitation des procédés de biolyse, ont été examinés. Dans ces conditions et pour maladroits que soient les termes employés par le commissaire général à l'égalité des territoires qui mentionne qu'il est " contraint d'annuler la PAT ", la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le commissaire général à l'égalité des territoires s'est estimé en situation de compétence liée pour prononcer l'annulation de la prime d'aménagement du territoire et en demander le remboursement. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.
17. En septième et dernier lieu, la société Etablissements Maillot ne conteste pas que ses engagements prévus par la convention de prime d'aménagement du territoire n'ont pas été respectés. Elle invoque toutefois le non-respect par l'Etat lui-même des obligations que lui imposait l'article 7 de la convention, selon lequel " Le suivi technique de la réalisation des opérations sera assuré sous le contrôle du préfet de la région du lieu d'implantation du programme. / Ce service de l'Etat aura une mission de conseil, de suivi et de validation des dépenses préalablement au versement de l'aide ". La société requérante expose ainsi que la convention conclue en 2008 avait pour objet la réorientation industrielle du site de Barynthe de Chaillac par le traitement de pneumatiques usagés non réutilisables (PUNR) et que la société ALIAPUR, créée en 2003, chargée de mettre en place la filière de récupération et valorisation des pneumatiques usagés, seule entité de certification nationale pour l'utilisation des PUNR, a refusé de participer au procédé de traitement par le procédé BIOLYSE, privilégiant ses entités de rechapage, avec la " bienveillance " regrettable de l'Etat. La société requérante ajoute encore qu'elle n'a pas pu trouver de gisements de PUNR et qu'à aucun moment, l'Etat n'a joué son rôle de soutien et de conseil et n'a davantage combattu l'organisation d'un marché captif mis en place par la société ALIAPUR. Les manquements de l'Etat ainsi invoqués par la société Etablissements Maillot, à les supposer démontrés, ne procèdent nullement d'un non-respect des obligations de l'Etat telles qu'elles découlent de la convention conclue en 2008, alors que le rôle de conseil, de suivi et de validation des dépenses, prévu par les stipulations de l'article 7, est seulement préalable au versement de l'aide de l'Etat. Par suite et en tout état de cause, la société Etablissements Maillot n'est pas fondée à se prévaloir des manquements de l'Etat dans l'exécution de la convention.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Etablissements Maillot n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Il suit de là que ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Etablissements Maillot est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Etablissements Maillot et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Copie en sera adressée, pour information, au commissaire général à l'égalité des territoires
Délibéré après l'audience du 20 novembre 2020, à laquelle siégeaient :
- M. Célérier, président de chambre,
- Mme Buffet, président assesseur,
- Mme A..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2020.
Le président de la formation de jugement,
T. CELERIER
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 19NT03451