Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 28 septembre 2020, le ministre de l'intérieur demande à la cour d'annuler ce jugement et de rejeter la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Nantes.
Il soutient que l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration, sur lequel le tribunal a fondé l'annulation qu'il a prononcée, n'est pas applicable aux recours préalables obligatoires formés devant la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France.
Par lettre du 11 janvier 2021, Mme B... a été mise en demeure de produire dans un délai de trente jours ses observations en réponse à la communication de la requête, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.
Vu :
- l'arrêt n° 20NT03056 du 25 novembre 2020 statuant sur la demande de sursis à exécution du jugement attaqué ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 810/2009 du 13 juillet 2009 du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas ;
le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
le code des relations entre le public et l'administration ;
le code de justice administrative et notamment son article R. 222-29-1.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- et les conclusions de M. Giraud, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... B..., ressortissante angolaise, a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 7 novembre 2018 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté son recours formé contre la décision des autorités consulaires françaises en poste à Luanda, lui refusant la délivrance d'un visa de court séjour pour visite familiale. Par un jugement du 16 septembre 2020, le tribunal a annulé cette décision du 7 novembre 2018 au motif qu'en se fondant sur le caractère incomplet du dossier de Mme B..., lequel ne comportait pas la justification d'une assurance maladie couvrant la durée de son séjour, sans mettre cette dernière à même de produire ce document, la commission de recours avait méconnu les dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration et privé l'intéressée d'une garantie. Le ministre de l'intérieur relève appel de ce jugement.
2. D'une part, il résulte des dispositions des articles D. 211-5 et D. 211-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que la saisine de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France constitue un recours administratif préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux et qu'ainsi la décision administrative que rend la commission se substitue à celle qui a été prise par les autorités diplomatiques ou consulaires. L'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressés à l'administration ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 114-5 du même code : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. ".
3. Il résulte de ces dispositions que les recours administratifs préalables obligatoires formés, sur le fondement de l'article D. 211-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, devant la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France constituent des demandes au sens des dispositions de l'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, en l'absence de dispositions spéciales contraires, les dispositions de l'article L. 114-5 de ce code sont applicables à ces recours administratifs. La circonstance que les dispositions du chapitre 2 du titre Ier du quatrième livre du code des relations entre le public et l'administration, lequel chapitre porte sur les recours administratifs préalables obligatoires, ne renvoient pas à celles de l'article L. 114-5 ne saurait avoir pour effet, sous réserve de dispositions spéciales, d'écarter l'application à ces recours des garanties prévues par le livre Ier de ce code. Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, le moyen tiré par Mme B... de la méconnaissance de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration n'est pas inopérant.
4. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article L. 211-1, alors en vigueur, du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Pour entrer en France, tout étranger doit être muni : / (...) / 2° Sous réserve des conventions internationales, (...) des autres documents prévus par décret en Conseil d'Etat relatifs, (...), à la prise en charge par un opérateur d'assurance agréé des dépenses médicales et hospitalières, y compris d'aide sociale, résultant de soins qu'il pourrait engager en France, ainsi qu'aux garanties de son rapatriement ; / (...). ". Aux termes de l'article R. 211-29, alors en vigueur, du même code : " Les entreprises d'assurances, les mutuelles et les institutions de prévoyance habilitées à exercer en France une activité d'assurance ainsi que les organismes d'assurance ayant reçu les agréments des autorités de leur Etat d'origine pour l'exercice des opérations d'assurance concernées sont considérés comme agréés pour l'application des dispositions du 2° de l'article L. 211-1. / Le contrat d'assurance souscrit par l'étranger ou par l'hébergeant pour le compte de celui-ci doit couvrir, à hauteur d'un montant minimum fixé à 30 000 euros, l'ensemble des dépenses médicales et hospitalières, y compris d'aide sociale, susceptibles d'être engagées pendant toute la durée du séjour en France. ".
5. En application des dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration, la commission de recours contre les refus de visa d'entrée en France est tenue d'inviter les demandeurs à régulariser, soit les recours qui ne comporteraient pas les pièces et informations exigées, le cas échéant, par les textes relatifs au recours préalable obligatoire devant cette commission, soit ceux que la commission envisage de rejeter en se fondant sur l'incomplétude du dossier de la demande de visa alors que les autorités diplomatiques ou consulaires n'ont pas préalablement invité le demandeur de visa à compléter sa demande dans un délai déterminé.
6. Il ressort des pièces du dossier que, pour rejeter le recours préalable formé contre la décision des autorités consulaires, la commission de recours contre les refus de visa d'entrée en France s'est notamment fondée sur le motif tiré de ce que Mme B... ne justifiait pas de la prise en charge de ses éventuelles dépenses médicales et hospitalières pendant la durée de son séjour et que son dossier était, ainsi, incomplet. En se fondant sur ce motif, sans avoir préalablement invité Mme B... à produire le justificatif du contrat d'assurance prévu à l'article R. 211-29, alors en vigueur, du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le vice de procédure qui affecte ainsi le premier motif de la décision attaquée, fondé sur le caractère incomplet de la demande de visa, est sans incidence sur la validité des autres motifs retenus par la décision attaquée de la commission, qui concernent le bien-fondé de cette demande.
7. Il appartient ainsi à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner la légalité des autres motifs de la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, ainsi que les autres moyens soulevés par les parties tant en première instance qu'en appel.
8. Pour confirmer le refus de visa opposé à Mme B..., la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France s'est également fondée sur les motifs tirés, d'une part, de ce que l'intéressée ne justifiait pas de ressources personnelles suffisantes et, d'autre part, de ce que l'attestation d'accueil produite à l'appui de sa demande n'aurait pas été " validée dans les conditions requises à l'article R. 211-14 du CESEDA ".
9. Aux termes de l'article L. 211-3, alors en vigueur, du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Tout étranger qui déclare vouloir séjourner en France pour une durée n'excédant pas trois mois dans le cadre d'une visite familiale ou privée doit présenter un justificatif d'hébergement. Ce justificatif prend la forme d'une attestation d'accueil signée par la personne qui se propose d'assurer le logement de l'étranger, ou son représentant légal, et validée par l'autorité administrative. Cette attestation d'accueil constitue le document prévu par la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 pour justifier les conditions de séjour dans le cas d'une visite familiale ou privée. ". L'article L. 211-4, alors en vigueur, du même code prévoit que l'attestation d'accueil " est accompagnée de l'engagement de l'hébergeant de prendre en charge, pendant toute la durée de validité du visa (...) et au cas où l'étranger accueilli n'y pourvoirait pas, les frais de séjour en France de celui-ci, limités au montant des ressources exigées de la part de l'étranger pour son entrée sur le territoire en l'absence d'une attestation d'accueil. ". Aux termes de l'article R. 211-14, alors en vigueur, de ce code : " Le signataire de l'attestation d'accueil doit, pour en obtenir la validation par le maire, se présenter personnellement en mairie, muni d'un des documents mentionnés aux articles R. 211-12 et R. 211-13, d'un document attestant de sa qualité de propriétaire, de locataire ou d'occupant du logement dans lequel il se propose d'héberger le visiteur ainsi que de tout document permettant d'apprécier ses ressources et sa capacité d'héberger l'étranger accueilli dans un logement décent au sens des dispositions réglementaires en vigueur et dans des conditions normales d'occupation. ".
10. Il résulte de ces dispositions que l'obtention d'un visa de court séjour est subordonnée à la condition que le demandeur justifie à la fois de sa capacité à retourner dans son pays d'origine et de moyens de subsistance suffisants pendant son séjour. Il appartient au demandeur de visa dont les ressources personnelles ne lui assurent pas ces moyens d'apporter la preuve de ce que les ressources de la personne qui l'héberge et qui s'est engagée à prendre en charge ses frais de séjour au cas où il n'y pourvoirait pas sont suffisantes pour ce faire. Cette preuve peut résulter de la production d'une attestation d'accueil validée par l'autorité compétente et comportant l'engagement de l'hébergeant de prendre en charge les frais de séjour du demandeur, sauf pour l'administration à produire des éléments de nature à démontrer que l'hébergeant se trouverait dans l'incapacité d'assumer effectivement l'engagement qu'il a ainsi souscrit.
11. Il ressort des pièces du dossier que, à l'appui de sa demande de visa de court séjour, Mme B... a produit une attestation d'accueil, visée par le maire de Metz, par laquelle sa fille, ressortissante française résidant dans cette commune, s'engage à l'héberger durant la validité de son visa et à prendre en charge les frais de séjour de sa mère dans le cas où cette dernière n'y pourvoirait pas. D'une part, il ne ressort d'aucun élément du dossier que, ainsi que le prétend la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, cette attestation d'accueil n'aurait pas été validée dans les conditions requises par l'article R. 211-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et notamment pas que l'autorité compétente pour la valider n'aurait pas disposé des éléments lui permettant d'apprécier les ressources de la fille de Mme B... au regard de la composition de son foyer. Il ressort, au demeurant, de cette attestation que le maire a visé ce document au regard du bail, de l'avis d'imposition et des bulletins de paie produits devant lui. D'autre part, l'administration n'apporte pas davantage d'éléments de nature à démontrer que l'hébergeante se trouverait dans l'incapacité d'assumer effectivement l'engagement qu'elle a ainsi souscrit. Le caractère insuffisant des ressources n'a, d'ailleurs, été invoqué par le ministre ni devant les premiers juges ni devant la cour. Dans ces conditions, alors même que Mme B... ne justifie pas de ressources propres, en estimant que celles de sa fille ne seraient pas suffisantes, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a fait une inexacte application des dispositions précitées.
12. Il résulte de ce qui précède que les trois motifs sur lesquels s'est fondée la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France sont entachés d'illégalité. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Le ministre de l'intérieur a fait valoir, devant les premiers juges, que le refus de visa en litige était légalement fondé sur le risque de détournement de l'objet du visa.
13. Aux termes de l'article 21 du règlement CE n° 810/2009 du 13 juillet 2009 : " Lors de l'examen d'une demande de visa uniforme, le respect par le demandeur des conditions d'entrée énoncées à l'article 5, paragraphe 1, points a), c), d) et e), du code frontières Schengen est vérifié et une attention particulière est accordée à l'évaluation du risque d'immigration illégale ou du risque pour la sécurité des États membres que présenterait le demandeur ainsi qu'à sa volonté de quitter le territoire des États membres avant la date d'expiration du visa demandé (...) " et aux termes de l'article 32 du même règlement " 1. (...) le visa est refusé : / (...) b) s'il existe des doutes raisonnables sur l'authenticité des documents justificatifs présentés par le demandeur ou sur la véracité de leur contenu, sur la fiabilité des déclarations effectuées par le demandeur ou sur sa volonté de quitter le territoire des États membres avant l'expiration du visa demandé. (...) ".
14. L'administration peut, indépendamment d'autres motifs de rejet tels que la menace pour l'ordre public, refuser la délivrance d'un visa, qu'il soit de court ou de long séjour, en cas de risque avéré de détournement de son objet, lorsqu'elle établit que le motif indiqué dans la demande ne correspond manifestement pas à la finalité réelle du séjour de l'étranger en France. Elle peut à ce titre opposer un refus à une demande de visa de court séjour en se fondant sur l'existence d'un risque avéré de détournement du visa à des fins migratoires.
15. Le ministre de l'intérieur soutient que Mme B..., célibataire et âgée de 60 ans à la date de la décision contestée, ne justifiait pas à cette date d'attaches matérielles en Angola et qu'il n'était pas établi que ses attaches familiales, notamment la résidence de ses trois autres enfants, s'y situeraient. Alors que ces éléments sont de nature à établir l'existence d'un risque avéré de détournement de l'objet du visa, Mme B... n'a, pas davantage en première instance qu'en appel, contredit les allégations du ministre concernant l'existence d'un tel risque, dont les pièces du dossier ne permettent pas d'infirmer la réalité. Il y a lieu, par suite, d'accueillir la demande de substitution de motifs présentée par le ministre et qui ne prive Mme B... d'aucune garantie de procédure.
16. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France du 7 novembre 2018.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 septembre 2020 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à Mme A... B....
Délibéré après l'audience du 22 juin 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Couvert-Castéra, président de la cour,
- M. Pérez, président de chambre,
- M. Célérier, président de chambre,
- Mme Buffet, présidente-assesseure,
- Mme Douet, présidente-assesseure,
- M. Frank, premier conseiller,
- Mme C..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2021.
La rapporteure,
K. C...Le président de la cour,
O. COUVERT-CASTÉRA
La greffière,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
N° 20NT03055