Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire ampliatif enregistrés les 5 septembre 2017 et 20 novembre 2018, M.E..., représenté par Me D..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1602438/4-3 du 6 juillet 2017 du tribunal administratif de Paris ;
2°) d'annuler la décision du 14 décembre 2015 du maire de Paris refusant de lui délivrer l'autorisation de changement d'usage de local d'habitation en local à usage professionnel de l'appartement du 27 rue de La Boétie ;
3°) de mettre à la charge de la ville de Paris, une somme de 1 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le signataire de l'acte attaqué n'avait pas compétence pour signer les décisions prises sur le fondement de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- le Conseil de Paris était matériellement incompétent pour approuver le règlement municipal du 17 novembre 2014 fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation, qui aurait dû être pris par l'organe délibérant de Paris métropole ;
- il n'avait pas à demander d'autorisation car le local en cause, situé dans un immeuble accueillant toutes sortes d'activités, n'était pas spécifiquement affecté à l'habitation et, de ce fait, n'entre pas dans le champ d'application du règlement municipal du 17 novembre 2014 ;
- le changement d'usage est dispensé de compensation lorsqu'il est demandé par une personne physique ou morale en vue d'exercer dans le local une mission d'intérêt général, ce qui est le cas d'un avocat agissant dans le cadre de l'aide juridictionnelle ;
- la décision litigieuse est entachée de discrimination, en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques, puisque d'autres occupants du même immeuble bénéficient de l'autorisation qu'il demande ;
- le changement d'usage est dispensé de compensation lorsqu'il est demandé par une personne physique ou morale en vue d'exercer dans le local une mission d'intérêt général, ce qui est le cas d'un avocat agissant dans le cadre de l'aide juridictionnelle ;
- la décision litigieuse méconnaît les dispositions de l'article L. 631-7-1 alinéa 2 du code de la construction et de l'habitation car, dès lors qu'il est simple locataire, il est injustifié de lui demander de payer une compensation qui sera attachée au local ;
- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'objectif de mixité sociale prévu par l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation et contraire à la lutte contre le chômage ;
- la compensation imposée est économiquement impossible à réaliser.
Par mémoires en défense enregistrés les 22 juin 2018 et 20 novembre 2018, la Ville de Paris, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. E...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. E...ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;
- le règlement municipal du 17 novembre 2014 fixant les conditions de délivrance des autorisations de changements d'usage des locaux d'habitation ;
- l'arrêté du 17 janvier 2014 portant nouvelle organisation de la direction du logement et de l'habitat de la Ville de Paris ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Legeai,
- les conclusions de Mme Nguyên Duy, rapporteur public,
- et les observations de Me Falala, avocat de la Ville de Paris.
Considérant ce qui suit :
1. M. G...E..., exerçant la profession d'avocat, a sollicité, auprès des services de la Ville de Paris, une autorisation de changement d'usage, sans compensation, d'un local d'habitation de 130 mètres carrés, au troisième étage de l'immeuble sis 27 rue de La Boétie, dans le 8ème arrondissement de Paris, afin d'y transférer son cabinet professionnel. Par une décision du 14 décembre 2015, le maire de Paris lui a refusé cette autorisation. M. E... fait appel du jugement du 6 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d'annulation de cette décision.
2. L'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation dispose : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable (...) ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 du même code : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble, après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d'arrondissement concerné. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage (...) ".
3. En premier lieu, l'article L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales dispose : " Le maire de la commune peut donner sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services de la mairie et aux responsables de services communaux (...) ". Le III de l'article 4 de l'arrêté du 17 janvier 2014 portant nouvelle organisation de la Direction du logement et de l'habitat de la ville de Paris dispose : " Le Bureau de la Protection des Locaux d'Habitation (B.P.L.H.) est chargé de la mise en oeuvre de la politique de la Ville et de la Maire de Paris en matière d'autorisation de changement d'usage des locaux d'habitation et de l'application sur Paris de l'article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation ".
4. La décision contestée a été signée, le 14 décembre 2015, par Mme B... F..., en sa qualité de directrice du logement et de l'habitat de la Ville de Paris. Par un arrêté du 2 décembre 2015 régulièrement publié au Bulletin municipal officiel du 8 décembre 2015, la maire de Paris lui a donné délégation pour signer tous arrêtés, marchés, actes ou décisions préparés par les services placés sous son autorité, dont le bureau de la protection des locaux d'habitation. Il ressort des dispositions de l'arrêté du 17 janvier 2014 que ce bureau est compétent pour mettre en oeuvre la politique de la ville et du maire de Paris en matière d'autorisation de changement d'usage des locaux d'habitation et donc d'instruire à Paris l'ensemble des demandes de changement d'usage prévues par l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation et l'article L. 631-7-1 du même code auquel il renvoie expressément. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la directrice du logement et de l'habitat de la ville de Paris pour signer l'arrêté litigieux doit être écarté.
5. En deuxième lieu, le dernier alinéa de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation dispose : " Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. ". L'article 12 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale a modifié le code général des collectivités territoriales afin de créer " un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier dénommé la métropole du Grand Paris " dont fait partie la commune de Paris. Il est constant toutefois que, comme le précise l'article L. 5219-1 nouveau du code général des collectivités territoriales issu de cette loi, cet établissement public territorial n'est effectivement créé qu'" au 1er janvier 2016 " et n'existait donc pas le 17 novembre 2014, date à laquelle le Conseil de Paris a approuvé le règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation, sur le fondement duquel a été prise la décision attaquée. Le moyen tiré de ce que ce règlement a été approuvé par une autorité incompétente doit être écarté.
6. En troisième lieu, les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation disposent : " Constituent des locaux destinés à l'habitation toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements-foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés donnés en location dans les conditions de l'article L. 632-1. / Pour l'application de la présente section, un local est réputé à usage d'habitation s'il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Cette affectation peut être établie par tout mode de preuve. Les locaux construits ou faisant l'objet de travaux ayant pour conséquence d'en changer la destination postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l'usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés ".
7. D'une part, l'usage prédominant d'un immeuble n'a pas d'incidence sur l'application de la réglementation relative au changement d'usage des locaux d'habitation, qui s'applique local par local, et non immeuble par immeuble. M. E...ne peut donc utilement faire valoir que l'immeuble a été construit comme immeuble de rapport également affecté à l'usage de commerces ou à l'exercice de professions libérales. D'autre part, l'affectation à usage exclusif d'habitation de l'appartement du 3ème étage (lot 50) loué par M. E... ressort suffisamment des pièces produites par l'administration, notamment de la fiche de recherche indiquant que ce local a fait l'objet d'une déclaration " modèle R ", datée du 26 octobre 1970 et mentionnant un usage d'habitation exclusif pour 133 m², d'un précédent refus de changement de destination à usage professionnel en 1991 et d'une fiche modèle H2 du 27 mai 2004, indiquant à nouveau une surface de 133 m² destinée à l'habitation. La circonstance que ces pièces soient postérieures au 1er janvier 1970, date de référence selon les dispositions précitées, ne permet pas de considérer qu'à cette date, le local aurait eu une autre affectation que l'habitation, alors que le requérant n'apporte aucun élément en ce sens. En outre, l'article 14 du contrat de bail qu'il a signé le 11 octobre 2015 avec le propriétaire du local pour y exercer, selon l'article 3 de ce même bail, son activité professionnelle d'avocat, stipule expressément que le preneur devra déposer une demande de changement d'usage personnel des locaux, sous peine de résiliation du contrat de plein droit, ce qui démontre que ces locaux n'étaient pas affectés à usage professionnel, comme le confirme d'ailleurs la description faite à l'article 2 de cet appartement qui comporte, outre une entrée et " cinq pièces principales ", une cuisine, une salle de bains et un dressing. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse est entachée d'une erreur de droit ou de fait dès lors que l'autorisation en cause aurait été demandée de façon superfétatoire pour un appartement qui n'aurait pas été affecté à l'habitation doit être écarté.
8. En quatrième lieu, l'article 4 du règlement municipal du 17 novembre 2014 fixant les conditions de délivrance des autorisations de changements d'usage des locaux d'habitation dispose : " L'autorisation visant au changement d'usage de locaux d'habitation peut être accordée à titre personnel sans compensation lorsqu'elle est demandée : / 1°) par une personne physique en vue d'y exercer une profession libérale réglementée entrant dans le champ d'application de la loi du 29 novembre 1966 sur les Sociétés civiles professionnelles ou de la loi du 31 décembre 1990 sur les Sociétés d'exercice libéral dans les cas suivants : / - dans les quartiers autres que ceux où a été constatée une prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements définis à l'annexe n° 2, lorsque la surface du local, objet du changement d'usage, ne dépasse pas 50 m² par professionnel et dans la limite de 150 m² par local ; / - sans limite de surface dans les quartiers prioritaires définis par l'article 5 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ; / - dans tous les quartiers à l'occasion du remplacement d'un professionnel régulièrement installé dans la limite de 250 m². Toutefois, dans le cas où la totalité des professionnels exerçant dans le local cessent leur activité, le local revient à son usage d'habitation. / 2°) par une personne physique ou morale en vue d'exercer dans le local une mission d'intérêt général ; 3°) par une personne physique ou morale en rez-de-chaussée : / - en vue d'y exercer une profession libérale (...) ". Dans tous les autres cas, le changement d'usage est soumis à compensation ou compensation renforcée, dans les conditions prévues à l'article 2 du même texte.
9. M. E...fait valoir qu'en tant qu'il assiste des personnes bénéficiant de l'aide juridictionnelle, il entre dans l'exception dont peuvent bénéficier les personnes exerçant une mission d'intérêt général au sens du 2° de l'article 4 précité. Toutefois, les locaux utilisés par les membres des professions libérales réglementées sont soumis aux seules dispositions du 1° et du 3° de l'article 4 du règlement municipal pour l'examen des dérogations à l'exigence de compensation dont ils peuvent bénéficier, quand bien même les membres des professions libérales réglementées pourraient être regardés par ailleurs, le cas échéant, comme exerçant des missions d'intérêt général. En toute hypothèse, à supposer même qu'en tant qu'il assiste des personnes bénéficiant de l'aide juridictionnelle, l'avocat concoure à une mission d'intérêt général d'accès à la justice des plus démunis, M. E...n'établit pas que cette assistance représenterait une part substantielle de son activité. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 2° de l'article 4 du règlement municipal du 17 novembre 2014 doit être écarté.
10. En cinquième lieu, pour opposer un refus à la demande de M. E...tendant au changement d'usage sans compensation de l'appartement à usage d'habitation du 27 rue de La Boétie, le maire de Paris a retenu que le local était situé dans un des dix-neuf quartiers, figurant dans l'annexe 2 du règlement municipal, où a été constatée une prédominance des surfaces de bureaux par rapport aux surfaces de logements, dans lesquels, en application des dispositions de l'article 4 (1°) citées au point 8, aucune autorisation personnelle ne peut être délivrée aux professions libérales en étage. A l'encontre de cette décision légalement motivée, le requérant ne peut utilement faire valoir que, du fait du niveau très élevé des loyers dans ce quartier, le maintien de l'appartement à son usage d'habitation ne permettra pas d'y créer une mixité sociale, objectif prévu par les dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, dès lors que l'objectif de mixité sociale n'est pas le seul poursuivi par la loi, qui vise principalement à assurer à Paris un équilibre entre habitation et activités. De même, la circonstance que M. E..., simple locataire, n'a aucun intérêt à s'acquitter de la compensation renforcée que suppose la transformation en local à usage d'activité de l'appartement du 27 rue de La Boétie n'est pas de nature à faire regarder la décision comme entachée d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il lui est parfaitement loisible de louer pour les besoins de son activité un local déjà affecté à cet usage, ou situé dans un quartier de Paris où une autorisation de changement d'usage à titre personnel est possible. Les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation ou de ce que la compensation demandée serait économiquement impossible à réaliser ne peuvent qu'être rejetés.
11. Enfin, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme dans l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit, et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier. En l'espèce, le requérant ne peut utilement invoquer à son profit la circonstance que certains de ses voisins exercent une activité professionnelle au sein de locaux similaires à l'appartement à usage d'habitation qu'il loue, alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que ces voisins se trouveraient dans une situation similaire à la sienne, ni surtout qu'ils se seraient vu décerner une autorisation, s'ils en bénéficient, sous le régime du règlement du 17 novembre 2014 dans le cadre duquel a été examinée sa demande. Le moyen tiré de la discrimination illégale et de la violation du principe d'égalité ne peut également qu'être écarté.
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. E...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 14 décembre 2015. Par voie de conséquence, sa requête d'appel, y compris ses conclusions tendant à la condamnation de la Ville de Paris, qui n'est pas partie perdante, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peut qu'être rejetée. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. E... une somme de 1 500 euros à verser à la Ville de Paris au titre des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. E...est rejetée.
Article 2 : M. E...versera à la Ville de Paris une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. G...E...et à la Ville de Paris.
Délibéré après l'audience du 24 janvier 2019, à laquelle siégeaient :
- Mme Pellissier, présidente de chambre,
- M. Diémert, président-assesseur,
- M. Legeai, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 14 février 2019.
Le rapporteur,
A. LEGEAI La présidente,
S. PELLISSIER Le greffier,
M.A...
La République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17PA03017