Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 10 juin 2021 et un mémoire enregistré le 5 décembre 2021, l'association Ensemble pour la planète, représentée par Me Joannopoulos (SELARL CJ Avocats), demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement nos 2000256-2000257 du 11 mars 2021 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;
2°) d'annuler l'arrêté n° 1905-2020/ARR/DDDT du 17 juin 2020 du président de l'assemblée de la Province sud ;
3°) de mettre à la charge de la province Sud le versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable, son président ayant été dûment habilité, dans les conditions prévues par ses statuts, à la présenter ;
- elle a intérêt pour agir à l'encontre de l'arrêté litigieux ;
- cet arrêté a été pris été pris par une autorité incompétente, en méconnaissance des attributions des institutions de la Nouvelle-Calédonie résultant de l'article 22 (10°) de la loi organique du 19 mars 1999, dès lors qu'il a pour effet de conduire à la destruction d'individus d'espèces marines protégées susceptibles de se déplacer dans toute l'étendue des espaces maritimes de la Nouvelle-Calédonie, dont la zone économique exclusive où la protection des espèces marines relève de la compétence des autorités territoriales ; cette question de répartition des compétences devait ainsi être transmise au Conseil d'État, sauf à entacher le jugement attaqué d'irrégularité ;
- l'arrêté, faute d'avoir été publié ou soumis à l'information et à la participation du public, a été pris en méconnaissance de l'article 173 de la loi organique du 19 mars 1999, du principe de transparence administrative posé par l'article 15 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, de la déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus, de l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, des articles 141-2 à 141-3, 141-6 et 141-8 du code de l'environnement de la province Sud ;
- l'arrêté litigieux n'a pas été soumis à l'avis des conseils coutumiers ;
- l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 240-1 à 240-3 et 240-5 du code de l'environnement de la province Sud, dès lors qu'il n'assure pas le maintien dans un état de conservation favorable des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et qu'il n'est pas nécessaire à la protection de la vie humaine, et alors qu'il existe des alternatives satisfaisantes pour protéger la vie humaine sans abattage aléatoire aveugle de certains spécimens.
Par des mémoires en intervention enregistrés le 10 novembre 2021 et le 7 décembre 2021, la commune de Nouméa, représentée par la société civile professionnelle d'avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation Matuchansky, Poupot et Valdelièvre, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 2 000 euros à la charge de l'association requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par des mémoires en défense enregistrés le 16 novembre 2021 et le 7 décembre 2021, la province Sud représenté par Me Lazennec (cabinet CLL avocats), conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 5 000 euros à la charge de l'association requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête d'appel est irrecevable, pour défaut de capacité pour agir de l'association, faute pour le président de l'association requérante d'avoir été habilité à cette fin par le conseil d'administration ;
- aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution et notamment son préambule, la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 16 août 1789 et la Charte de l'environnement de 2004 ;
- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
- l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française ;
- le code de l'environnement de la province Sud ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Diémert,
- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique,
- les observations de Me Pineau, avocat de la province Sud,
- et les observations de Me Lesaint, avocat de la commune de Nouméa.
Considérant ce qui suit :
1. À la suite de la disparition d'un véliplanchiste au sud du récif Ricaudy, à Nouméa (Nouvelle-Calédonie) le 10 juin 2020 et de la découverte, le jour suivant, de sa planche et de son harnais sur lesquels ont été retrouvés des traces de morsures de requin ainsi que des fragments de tissus humains, le président de l'assemblée de la province Sud a pris le 17 juin 2020 un arrêté décidant la capture et l'euthanasie de requins bouledogue et de requins tigre, dans la limite de dix spécimens et chargeant un pêcheur professionnel de sa mise en œuvre le 18 juin 2020 à l'endroit de la disparition, tandis que le maire de la commune de Nouméa prenait, pour sa part, le 17 juin 2020 un arrêté interdisant la baignade et les activités nautiques du 18 au 19 juin 2020 dans la même zone. Contestant le prélèvement de squales ainsi décidé, l'association Ensemble pour la planète et l'association Sea Shepherd Nouvelle-Calédonie ont chacune demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler la décision d'abattage de requins prise, selon elles, conjointement par la maire de Nouméa et la présidente de l'assemblée de la province Sud et dont l'existence leur aurait été révélée par des articles de presse. Le tribunal administratif, après avoir relevé que le maire de Nouméa n'avait en réalité pris aucune décision portant sur l'abattage de requins, a regardé les demandes des deux associations comme tendant seulement à l'annulation de l'arrêté pris le 17 juin 2020 du président de l'assemblée de la province Sud et les a rejetées comme non fondées par un jugement du 11 mars 2021 dont l'association Ensemble pour la planète relève appel devant la Cour.
Sur l'intervention de la commune de Nouméa :
2. La commune de Nouméa a intérêt au maintien du jugement et de l'arrêté contestés. Son intervention au soutien de la défense présentée par la province Sud peut donc être admise.
Sur la recevabilité des conclusions d'appel de l'association Ensemble pour la planète :
3. Aux termes de l'article 12 des statuts de l'association " Ensemble pour la planète " : " (...) Le conseil d'administration a compétence pour décider des actions en justice, tant en demande qu'en défense, former tous appels ou pourvois et consentir toute transaction. Il habilite à cet effet le président de l'association, lequel peut en cas de besoin se faire représenter par une personne de son choix, dûment mandatée à cet effet par un pouvoir spécifique (...) ". L'association requérante a produit la délibération de son conseil d'administration, en date du
10 mai 2021, habilitant expressément sa présidente à " faire appel " du jugement querellé. Sa requête d'appel est donc recevable.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. L'association Ensemble pour la planète a soutenu devant les premiers juges et soutient de nouveau en appel que l'arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente, en méconnaissance des attributions des institutions de la Nouvelle-Calédonie résultant de l'article 22 (10°) de la loi organique du 19 mars 1999, dès lors qu'il a pour effet de conduire à la destruction d'individus d'espèces marines protégées susceptibles de se déplacer dans toute l'étendue des espaces maritimes de la Nouvelle-Calédonie, dont la zone économique exclusive où la protection des espèces marines relève de la compétence des autorités territoriales.
5. L'arrêté litigieux a été pris sur le fondement du I de l'article 240-5 du code de l'environnement de la Province sud, qui dispose que : " Il peut être dérogé, par arrêté du président de l'assemblée de province, aux interdictions prévues aux articles (...) 240-3. / Si elle ne nuit pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, cette dérogation peut être accordée : / (...) / 4° Lorsque des intérêts relatifs à la protection de la vie humaine le justifient et en l'absence de solution alternative satisfaisante. / (...) ". L'article 240-1 du même code dispose que : " (...) / Liste des espèces animales protégées : / (...) / Poissons marins / (...) / Famille (f), classe (C), super ordre (sO) ou ordre (o) : Selachimorpha (sO) / Genre : Tous genres / Espèce : Toutes espèces / Nom commun : Requins / (...) ", et son article 240-3 dispose en outre que : " I. - Sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la chasse, la pêche, la mutilation, la destruction, la consommation, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation des spécimens des espèces animales mentionnées à l'article 240-1, leur détention, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; / (...) ".
6. Aux termes de l'article 205 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Lorsque le tribunal administratif est saisi d'un recours pour excès de pouvoir ou d'un recours en appréciation de légalité dirigé contre les actes mentionnés aux 1° du A, 1° du B, 1° à 3° du D du II de l'article 204 et que ce recours est fondé sur un moyen sérieux invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes ou que ce moyen est soulevé d'office, il transmet le dossier sans délai pour avis au Conseil d'État, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours. Le Conseil d'État examine la question soulevée dans un délai de trois mois et il est sursis à toute décision sur le fond jusqu'à son avis ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. Le tribunal administratif statue dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'avis au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie ou de l'expiration du délai imparti au Conseil d'État. ".
7. D'une part, lorsqu'il est saisi dans les conditions prévues par les dispositions précitées, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, sauf à entacher son jugement d'irrégularité, est tenu de transmettre le dossier sans délai pour avis au Conseil d'État après s'être borné à examiner si les moyens invoquant l'inexacte répartition des compétences entre l'État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes présentent un caractère sérieux, à moins que la question puisse être regardée comme effectivement tranchée par une jurisprudence établie.
8. D'autre part, en vertu du D (2°) du II de l'article 204 de la même loi organique, peuvent ainsi faire l'objet de la procédure prévue à l'article 205 précité, les " décisions réglementaires et individuelles " prises par le président d'une assemblée de province, en application notamment de l'article 173 qui le charge notamment, en sa qualité d'exécutif de la province, de gérer le domaine de la province et d'exercer les pouvoirs de police sur ce domaine, sans préjudice des compétences détenues par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les dispositions combinées des articles 204 et 205 de la loi organique 19 mars 1999 doivent être regardées comme s'appliquant également, eu égard à la finalité qu'elles poursuivent, aux décisions qui, quoique ne présentant ni un caractère réglementaire ni un caractère individuel, ont pour objet de décider l'application d'une norme générale préexistante à un cas particulier.
9. En l'espèce, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a regardé le moyen fondé sur l'incompétence du président de la province Sud comme dépourvu de caractère sérieux et n'a pas transmis au Conseil d'État la question de répartition des compétences entre la Nouvelle-Calédonie et les provinces. Or, les demandeurs, en exposant que des mesures de destruction des individus d'une espèce marine susceptibles de se déplacer sur de grandes distances, comme les squales, pouvaient relever tant de la compétence de la Nouvelle-Calédonie que de celle des provinces, ont soulevé une question de répartition de compétence jamais tranchée par la jurisprudence et non dépourvue de caractère sérieux, eu égard à l'obligation générale de protection de l'environnement marin qui incombe à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces en vertu de la Constitution et des engagements internationaux conclus par la France. Le tribunal administratif a ainsi méconnu son office, et le jugement attaqué, entaché d'irrégularité, doit donc être annulé.
10. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer et d'examiner la demande de l'association Ensemble pour la planète.
Sur la légalité de l'arrêté litigieux :
11. En second lieu, aux termes de l'article 20 de la même loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Chaque province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie. ". Aux termes du I de son article 21 : " L'État est compétent dans les matières suivantes : / (...) / 12° Exercice, hors des eaux territoriales, des compétences résultant des conventions internationales, sous réserve des dispositions du 10° de l'article 22 relatives aux ressources de la zone économique exclusive ; / (...).". Aux termes de l'article 22 de la même loi organique : " La Nouvelle-Calédonie est compétente dans les matières suivantes : / (...) / 10° Réglementation et exercice des droits d'exploration, d'exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la zone économique exclusive ". Aux termes, enfin, du premier alinéa de son article 46 : " (...) les provinces réglementent et exercent les droits d'exploration, d'exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, dont celles des rades et lagons, de leur sol et de leur sous-sol, et du sol, du sous-sol et des eaux surjacentes de la mer territoriale. "
12. D'une part, il est constant que la protection des espèces animales marines relève de la " gestion " et de la " conservation des ressources naturelles biologiques " au sens des dispositions de l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999 citées au point précédent.
13. D'autre part, il ne peut être sérieusement contesté que si, dans toute l'étendue des espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française autour de la Nouvelle-Calédonie dans lesquels la Nouvelle-Calédonie et ses provinces sont respectivement compétentes pour édicter les mesures ressortissant à la conservation des ressources naturelles biologiques, toute mesure de protection des individus des espèces marines protégées en vertu d'une convention internationale indifféremment édictée par l'une de ces quatre collectivités est, au regard de l'obligation générale de protection de l'environnement marin qui leur incombe en vertu de la Constitution et des engagements internationaux conclus par la France, sans notable répercussion sur l'exercice de la même compétence par les autres collectivités, il en va autrement de mesures telles que celles prévues par l'arrêté attaqué qui peuvent, en affectant des individus d'une espèce marine susceptibles de se déplacer sur de grandes distances comme les squales, compromettre la conservation des ressources biologiques en dehors de la seule zone de compétence de la collectivité les ayant adoptées.
14. Dès lors, la question de savoir si le président de la province Sud a pu légalement, dans le cadre de l'article L. 240-5 du code de l'environnement de cette province, prendre les mesures édictées dans l'arrêté litigieux sans méconnaitre les compétences dévolues aux autorités de la Nouvelle-Calédonie par les dispositions précitées de la loi organique du 19 mars 1999, présente, ainsi qu'il a été dit au point 9, un caractère sérieux au sens et pour l'application de l'article 205 de la même loi organique et doit, dès lors, être transmise au Conseil d'État dans les termes suivants : " Au regard des règles de compétences déterminées par les articles 20, 22 (10°) et 46 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les provinces sont-elles compétentes et, le cas échéant, dans quelles conditions, en matière de destruction des individus appartenant à des espèces marines protégées susceptibles de se déplacer indifféremment dans la zone économique exclusive et dans les eaux de la mer territoriale '".
15. Il s'ensuit qu'il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions de l'association Ensemble pour la planète jusqu'à la notification de l'avis du Conseil d'État ou, à défaut, jusqu'à l'expiration du délai de trois mois prévu à l'article 205 de la loi organique du 19 mars 1999, tous droits et moyens des parties étant réservés jusqu'en fin d'instance.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement nos 2000256-2000257 du 11 mars 2021 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est annulé.
Article 2 : L'intervention de la commune de Nouméa est admise.
Article 3 : Le dossier de la requête n° 21PA03192 est transmis au Conseil d'État pour examen de la question de droit suivante :
" Au regard des règles de compétences déterminées par les articles 20, 22 (10°) et 46 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les provinces sont-elles compétentes et, le cas échéant, dans quelles conditions, en matière de destruction des individus appartenant à des espèces marines protégées susceptibles de se déplacer indifféremment dans la zone économique exclusive et dans les eaux de la mer territoriale '".
Article 4 : Il est sursis à statuer sur les conclusions de l'association Ensemble pour la planète jusqu'à la notification de l'avis du Conseil d'État ou, à défaut, jusqu'à l'expiration du délai de trois mois à compter de la transmission du dossier prévue à l'article 1er.
Article 5 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Ensemble pour la planète, à la province Sud, à la commune de Nouméa et au président de la section du contentieux du Conseil d'État.
Copie en sera adressée au ministre des Outre-mer, au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Délibéré après l'audience du 3 février 2022, à laquelle siégeaient :
- M. Lapouzade, président de chambre,
- M. Diémert, président-assesseur,
- M. Gobeill, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 mars 2022.
Le rapporteur,
S. DIÉMERTLe président,
J. LAPOUZADELa greffière,
C. POVSE
La République mande et ordonne au ministre des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision
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N° 21PA03192