CAA de PARIS, 1ère chambre, 27/04/2017, 15PA00915, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Sur la participation du public et la consultation des usagers :
- La cour a établi que la procédure de consultation respectait les exigences légales. Selon les articles L. 214-17 et R. 214-110 du code de l'environnement, les arrêtés étaient établis après avis des conseils intéressés et d'une concertation. Cela démontre que les arrêtés respectaient les dispositions réglementaires existantes concernant la consultation.

3. Sur le principe de gestion équilibrée des ressources en eau :
- La cour a confirmé que la production d'énergie hydroélectrique avait été prise en compte dans l'étude d'impact, ce qui répondait aux exigences de l'article L. 211-1 du code de l'environnement. Le requérant n'a pas pu prouver que les arrêtés compromettaient cette gestion équilibrée, malgré ses allégations de « stérilisation du potentiel hydroélectrique ».

Interprétations et citations légales

2. Code de l'environnement - Article R. 214-110 :
- Ce texte réglemente la procédure de création de ces listes de cours d'eau, incluant la concertation avec les usagers. La cour a noté que l'article impose un avant-projet de liste après concertation : “Le préfet du département établit un avant-projet de liste à l'issue d'une concertation…” ainsi que le respect des avis des conseils généraux, ce qui démontre une procédure conforme.

3. Charte de l'environnement - Article 7 :
- Bien que le requérant ait évoqué la participation du public comme un manquement, la cour a rappelé que les décisions prises avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions n'étaient pas contestables sur ce fondement. En ce sens, le Conseil constitutionnel a tranché que les décisions non conformes ne pouvaient être invalidées retroactivement, consolidant ainsi la légalité des actes antérieurs.

En somme, la décision de la cour d’appel a validé la procédure et les motifs ayant conduit à l'établissement des arrêtés litigieux, rejetant les allégations du syndicat France hydro électricité concernant l'irrégularité des méthodes employées et la consultation des usagers.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 27 février 2015, le syndicat professionnel France hydro électricité, représenté par MeA..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1308391/7-3 du tribunal administratif de Paris du 29 décembre 2014 en tant qu'il ne lui donne pas satisfaction ;

2°) d'annuler, à titre principal totalement, à titre subsidiaire partiellement, les arrêtés du 4 décembre 2012 par lesquels le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, préfet coordonnateur du bassin Seine-Normandie, a établi les listes des cours d'eau mentionnées aux 1° et 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement sur le bassin Seine-Normandie ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que les arrêtés litigieux:

- ont été pris à la suite d'une étude d'impact irrégulière, dès lors qu'elle applique la méthodologie d'une circulaire du 15 septembre 2008 illégale, préconisant une méthode inadaptée qui ne permet pas la prise en compte de l'ensemble des impacts sur les usages de l'eau ;

- ont été pris en application d'un article réglementaire, l'article R. 214-110 du code de l'environnement, illégal, du fait de l'incompétence de son auteur, puisque c'est au législateur qu'il appartient de définir les modalités de la participation du public en matière d'environnement et du fait de la méconnaissance de l'article L. 121-1 du code de l'environnement ;

- ont été pris sans respecter la procédure prévue par une circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 qui prévoit une " analyse d'impact circonstanciée " pour tout projet de texte comprenant des mesures concernant les entreprises ;

- ont été pris sans respecter le principe de consultation des usagers, l'administration n'ayant pas communiqué aux usagers consultés l'ensemble des éléments utiles, notamment les tableaux retraçant les justifications environnementales des classements ;

- méconnaissent le principe de gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de développement de la production d'énergie hydroélectrique garantis par la réglementation européenne, le code de l'environnement et le code de l'énergie ;

- sont entachés d'erreur d'appréciation, dans la mesure où ils ont classé des cours d'eau en méconnaissance des critères énoncés par le 1° et le 2° du I de l'article L. 214-7 du code de l'environnement.

Le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 ;

- le code de l'environnement ;

- la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ;

- la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pellissier,

- les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public.

1. Considérant que, conformément aux dispositions de l'article L. 214-7 du code de l'environnement, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, préfet coordonnateur du bassin Seine-Normandie, a fixé, par deux arrêtés du 4 décembre 2012, d'une part la liste des cours d'eau prévue au 1° du I de cet article qui, en raison de leur très bon état biologique ou de leur rôle de réservoir biologique, ne peuvent accueillir de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique, d'autre part la liste, prévue au 2° du I du même article, des cours d'eau dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs, où les ouvrages doivent être gérés, entretenus et équipés selon les règles définies par l'autorité administrative ; que saisi par le syndicat professionnel France hydro électricité d'un recours contre ces deux arrêtés, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté fixant la liste n° 2 en tant qu'elle concerne certains cours d'eau et rejeté le surplus de la demande par un jugement du 29 décembre 2014 dont le requérant relève appel ;

Sur la légalité externe des arrêtés litigieux :

En ce qui concerne les moyens relatifs à l'étude d'impact :

2. Considérant que le II de l'article L. 214-17 du code de l'environnement prévoit que les listes de cours d'eau visées aux 1° et 2° du I de cet article sont établies par arrêté de l'autorité administrative compétente, " après étude de l'impact des classements sur les différents usages de l'eau visés à l'article L. 211-1 de ce code " ; que l'article R. 214-110 du même code précise : " Le préfet du département établit un avant-projet de liste à l'issue d'une concertation (...) / Le préfet coordonnateur de bassin établit un avant-projet de liste par bassin ou sous-bassin et fait procéder à l'étude, prévue au II de l'article L. 214-17, de l'impact sur les différents usages de l'eau des inscriptions sur cette liste projetées ; cette étude comporte une analyse des coûts et des avantages économiques et environnementaux, en distinguant les avantages marchands et non marchands (...) " ;

3. Considérant que le syndicat requérant soutient que l'étude d'impact qui a précédé l'édiction des arrêtés litigieux s'est appuyée, comme le prévoyait le paragraphe 1.2 de la circulaire DEV0821080C du 15 septembre 2008 du ministre chargé de l'environnement, sur un " scénario de référence " correspondant aux classements existants, ce qui est une méthode non prévue par la loi et qui ne permet pas d'apprécier l'ensemble des impacts des classements des cours d'eau ;

4. Considérant, d'une part, qu'en préconisant par la circulaire du 15 septembre 2008 une méthode pour apprécier, au stade des études préliminaires, l'impact des classements projetés sur les différents usages de l'eau, le ministre n'a défini aucune règle pour procéder au classement des cours d'eau dans l'une ou l'autre liste, qui résulte de leurs seules caractéristiques écologiques ; que le syndicat professionnel requérant n'est en tout état de cause pas fondé à exciper de l'illégalité de cette circulaire à l'encontre des arrêtés de classement litigieux, qui n'ont pas été pris en application de ce texte ;

5. Considérant, d'autre part, que le requérant n'apporte aucun élément précis de nature à constituer une contestation sérieuse de la méthodologie utilisée pour réaliser l'étude d'impact, et notamment du procédé consistant, pour l'essentiel, à comparer la situation issue des classements préexistants au titre de la législation antérieure et celle devant résulter des classements figurant dans les nouveaux projets de liste ; qu'il ne ressort d'aucun élément du dossier que l'étude des impacts sur les différents usages de l'eau aurait été insuffisante ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité de l'article R. 214-110 du code de l'environnement :

6. Considérant, d'une part, que par sa décision 2014-396 QPC du 23 mai 2014, le Conseil constitutionnel a constaté qu'avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2013, de la nouvelle version de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, ni les dispositions de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, ni aucune autre disposition législative n'assuraient la mise en oeuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant des incidences sur l'environnement, prévu par l'article 7 de la Charte de l'environnement ; qu'il a cependant déclaré qu'en raison des conséquences excessives qu'entrainerait la remise en cause de leurs effets, les décisions prises avant le 1er janvier 2013 sur le fondement des dispositions de l'article L. 214-17 qui étaient contraires à la Constitution avant cette date ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité ; que le requérant ne peut donc utilement faire valoir que les arrêtés attaqués seraient illégaux faute pour la loi d'avoir prévu une participation du public à leur élaboration ;

7. Considérant, d'autre part, que l'article L. 214-17 du code de l'environnement dispose que les listes de cours d'eau sont établies " après avis des conseils généraux intéressés, des établissements publics de bassin concernés et des comité des bassin, et, en Corse, de l'assemblée de Corse " ; que l'article L. 214-19 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application de ce texte ; que l'article R. 214-110 du même code dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le préfet du département établit un avant-projet de liste à l'issue d'une concertation avec les principaux représentants des usagers de l'eau dans le département, la fédération départementale ou interdépartementale des associations de pêche et de protection du milieu aquatique, les associations agréées de protection de l'environnement qu'il choisit et la commission locale de l'eau lorsqu'il existe un schéma d'aménagement et de gestion des eaux approuvé (...) Le préfet coordonnateur de bassin établit un projet de liste par bassin ou sous-bassin (...) Le projet de liste et l'étude de l'impact sont transmis par les préfets intéressés pour avis aux conseils généraux et aux établissements publics territoriaux de bassin concernés et, en Corse, à l'Assemblée de Corse (...) Le préfet coordonnateur de bassin, après avis du comité de bassin, dresse la liste par bassin ou sous-bassin et fixe les modalités de sa mise à disposition du public par un arrêté qui est publié au Journal officiel de la République française (...) " ;

8. Considérant qu'il est constant que l'article R. 214-110 du code de l'environnement, résultant du décret en Conseil d'Etat pris pour l'application de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, prévoit le recueil de l'ensemble des avis prévus par ces dispositions législatives ; que la circonstance qu'il organise en outre, pour l'élaboration des arrêtés fixant la liste des cours d'eau, une concertation avec les représentants des usagers des cours d'eau et diverses associations n'est contraire à aucune des dispositions de la loi ni à aucun principe, dès lors que, comme dit au point 6, le syndicat professionnel requérant n'est pas fondé à se prévaloir de ce qu'il appartient en principe au législateur de fixer les " conditions et limites " de la participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant des incidences sur l'environnement ; qu'enfin, et en tout état de cause, les dispositions litigieuses de l'article R. 214-110 ne se substituent pas, mais s'ajoutent, à celles de l'article L. 120-1 du code de l'environnement dans sa rédaction, non applicable au litige, issue de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 ; qu'ainsi le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'article R. 214-110 du code de l'environnement doit être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales :

9. Considérant que le requérant soutient que les projets d'arrêtés auraient dû faire l'objet, en application de la circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, publiée au Journal officiel de la République française le 18 février 2011, d'une " analyse d'impact circonstanciée ", dès lors qu'ils sont susceptibles d'avoir une incidence sur les entreprises, tout particulièrement les petites et moyennes entreprises et les entreprises du secteur industriel ;

10. Considérant cependant qu'il ressort des termes mêmes de cette circulaire, adressée aux ministres et secrétaires d'Etat, qu'elle ne soumet à " l'analyse d'impact préalable " qu'elle prévoit que les projets de lois, de décrets et d'arrêtés ministériels et interministériels ; que si elle invite les services déconcentrés de l'Etat à " s'inspirer de cette démarche d'évaluation préalable et de consultation dans la préparation des mesures de portée locale qui sont susceptibles d'avoir des incidences sur les entreprises ", elle ne comporte, en ce qui concerne les textes élaborés par les services déconcentrés, aucune prescription ; qu'elle est ainsi dépourvue de toute portée réglementaire et ne peut être utilement invoquée à l'encontre des arrêtés invoqués, qui ont d'ailleurs fait l'objet, comme dit aux points 2 à 5, d'une étude d'impact préalable ;

En ce qui concerne la participation des usagers :

11. Considérant que le requérant soutient que les tableaux retraçant les justifications environnementales des projets de classement, prévus dans chaque département par les annexes 2 et 3 de la circulaire du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer du 17 septembre 2009, n'ont pas été communiqués aux participants aux réunions de concertation, ou ne l'ont été que de manière lacunaire ;

12. Considérant que si la circulaire adressée le 17 septembre 2009 par le ministre chargé de l'environnement aux préfets coordonnateurs de bassin et aux préfets prévoit que les services en charge de l'établissement des avants projets de listes synthétisent dans un document-type, selon des modèles de tableaux annexés à la circulaire, les informations recueillies sur l'état des cours d'eau et celles attendues de la consultation du public, dont, dans une dernière colonne, " l'avis des usagers ", cette circulaire ne prévoit pas, en tout état de cause, que le projet de tableau soit communiqué aux représentants des usagers ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin de procéder à la mesure d'instruction sollicitée, le moyen tiré d'une irrégularité de procédure du fait d'une insuffisante communication au public des tableaux prévus par les annexes de la circulaire du 17 septembre 2009 doit être écarté ;

Sur la légalité interne des arrêtés litigieux :

En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe de gestion équilibrée des ressources en eau et des objectifs de développement de l'énergie hydroélectrique :

13. Considérant que la production d'énergie hydroélectrique est l'un des usages de l'eau à prendre en compte en vue de l'objectif de gestion équilibrée de la ressource en eau prévu par l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, il a été procédé, préalablement à l'édiction des arrêtés litigieux, à l'étude de l'impact des nouveaux classements sur les ouvrages hydroélectriques, y compris en matière d'optimisation des ouvrages existants ; que s'il est soutenu que ces classements entrainent une " stérilisation du potentiel hydroélectrique à hauteur de 93% ", ce chiffre n'est pas corroboré par les éléments du dossier ; qu'il ne résulte pas de l'instruction, alors d'ailleurs que le potentiel hydroélectrique du bassin Seine-Normandie est faible, que les arrêtés litigieux auraient méconnu, en classant les cours d'eau, l'objectif de gestion équilibrée de la ressource en eau ;

En ce qui concerne le classement des cours d'eau sur la liste 1 :

14. Considérant que le 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement prévoit que peuvent être classés sur la liste 1 les " cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire " ;

15. Considérant, d'une part, que la seule circonstance que la liste 1 annexée à l'arrêté du 4 décembre 2012 comprendrait 672 tronçons alors que le SDAGE Seine Normandie n'identifierait pour sa part que 661 tronçons en très bon état écologique et 5 réservoirs biologiques n'est pas en soi de nature à faire regarder le classement comme erroné ;

16. Considérant, d'autre part, que le requérant, soutient " qu'un certain nombre " de cours d'eau ont été classés en liste 1 du fait de leur très bon état écologique, alors qu'ils ne remplissent pas les conditions pour être qualifiés de tels au sens de la directive européenne sur l'eau et de l'arrêté du 25 janvier 2010 ; que ce moyen trop imprécis ne peut qu'être écarté ;

17. Considérant, ensuite, que le requérant, se référant à des " fiches " qu'il ne produit pas, soutient que certains des tronçons de cours d'eau classés en liste 1, qu'il identifie par un numéro n'apparaissant pas dans cette liste, ne constituent pas des " réservoirs biologiques " au sens de l'article R. 214-18 du code de l'environnement, alors qu'ils auraient été classés à ce titre, et qu'en outre il n'aurait pas été étudié les " masses d'eau cibles " devant être réensemencées par ces réservoirs ; qu'en l'absence de toute production des " fiches " auxquelles il est fait référence, de démonstration du fait que le classement n'est justifié que par la nature de " réservoir biologique " des tronçons litigieux et enfin d'établissement de la circonstance que les cours d'eau ne peuvent être légalement qualifiés de réservoirs biologiques, le moyen ne peut également qu'être écarté ;

18. Considérant, enfin, qu'il est soutenu que le " tronçon 188 " a été classé comme " axe migrateur " alors qu'il n'accueille aucune espèce de poisson amphihalin et que quarante autres tronçons, également désignés par des numéros n'apparaissant pas dans la liste 1, accueilleraient seulement des espèces qui ne sont pas des migrateurs amphihalins et n'auraient donc pas dû être classés au titre de la protection des poissons migrateurs ; que, pour les mêmes motifs que précédemment, ce moyen ne peut qu'être écarté en l'absence de démonstration tant du fait que seul leur caractère d'axes migrateurs justifie le classement de ces cours d'eau en liste 1 que de la circonstance qu'ils n'en présenteraient pas les caractéristiques ;

19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le syndicat professionnel France hydro électricité n'est pas fondé à soutenir que le préfet coordonnateur du bassin Seine-Normandie aurait inexactement appliqué les dispositions du 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement en fixant la liste des cours d'eau à protéger du fait de leur très bon état écologique, de leur rôle de réservoir biologique ou de la protection complète des poissons migrateurs ;

En ce qui concerne le classement des cours d'eau sur la liste 2 :

20. Considérant que le 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement prévoit que peuvent être classés sur la liste 1 les " cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs " ;

21. Considérant, d'une part, que la circonstance que la liste résultant de l'arrêté du 4 décembre 2012 comporte 493 tronçons de cours d'eau ne saurait démontrer que ce classement, qui couvre, selon le mémoire en défense du préfet en première instance, 16% du linéaire total du bassin, serait irréaliste ;

22. Considérant, d'autre part, que s'il est soutenu que certains cours d'eau, autres que ceux dont le tribunal administratif a annulé le classement, ne présentent ni enjeu sédimentaire ni enjeu migrateur suffisants, ces allégations, à nouveau fondées sur des documents qui ne sont pas produits, ne peuvent qu'être écartées comme trop imprécises, sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée ;

23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat professionnel requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris n'a que partiellement fait droit à sa demande ; que ses conclusions à fin d'annulation des arrêtés du 4 décembre 2012 du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, préfet coordonnateur du bassin Seine-Normandie doivent par conséquent être rejetées, ainsi que celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dès lors que l'Etat n'est pas partie perdante dans la présente instance ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de France hydro électricité est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à France hydro électricité et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.

Délibéré après l'audience du 30 mars 2017, à laquelle siégeaient :

- Mme Pellissier, présidente de chambre,

- M. Diémert, président-assesseur,

- Mme Amat, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 27 avril 2017.

Le président-assesseur,

S. DIEMERTLa présidente de chambre,

rapporteur

S. PELLISSIERLe greffier,

M. B...La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2

N° 15PA00915