Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juin 2017 et 20 août 2019, M. A..., représenté par Me D..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1406113 du 20 décembre 2016 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande ;
2°) d'annuler les titres de perception émis les 20 mars 2014 et 18 mai 2015 ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa demande de première instance relative au titre de perception émis le 18 mai 2015 était recevable dès lors qu'il a saisi la direction départementale des finances publiques d'une réclamation en date du 14 mai 2014 ;
- les créances ayant fait l'objet des titres de perception étaient prescrites en application de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
- le maintien du versement indu et le retard de l'administration à recouvrer des sommes indûment perçues constituent une négligence constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;
- la faute de l'administration lui a causé un préjudice financier évalué à 20 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 août 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de la cohésion des territoires concluent au rejet de la requête.
Ils soutiennent que :
- la demande de première instance dirigée contre les titres de perception émis le
20 mars 2014 était tardive dès lors que deux décisions implicites de rejet sont nées le
14 novembre 2014 et que la demande a été introduite le 25 juin 2015, après l'expiration du délai de recours contentieux ;
- les conclusions dirigées contre le titre de perception émis le 18 mai 2015 sont irrecevables en l'absence de réclamation préalable ;
- les conclusions indemnitaires, qui sont présentées pour la première fois en appel, sont irrecevables ;
- les conclusions indemnitaires n'ont pas été précédées d'une demande préalable et sont irrecevables ;
- le préjudice financier invoqué par M. A... n'est ni établi ni justifié dans son quantum ;
- les moyens soulevés par M. A... en première instance ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 28 août 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2019 à 12h00.
Des pièces complémentaires présentées par M. A... ont été enregistrées le
10 octobre 2019 à 12h02, postérieurement à la clôture de l'instruction.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Mach, premier conseiller,
- les conclusions de M. Baronnet, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. C... A..., ouvrier des parcs et ateliers, affecté au Centre national des ponts de secours, a été victime d'un accident du travail le 23 janvier 2009 et a alterné des périodes de travail et de congés. A la suite d'erreurs dans le versement de sa rémunération mensuelle, trois titres de perception ont été émis à son encontre les 20 mars 2014 et 18 mai 2015 pour des montants respectifs de 19 064,96 euros, 3 096,09 euros et 1 138,25 euros correspondant à des trop-perçus de rémunération. Le 9 mai 2014, M. A... a exercé un recours administratif contre les deux premiers titres de perception en date du 20 mars 2014. En l'absence de réponse, il a demandé au Tribunal administratif de Melun l'annulation des trois titres de perception ainsi que la décharge des créances litigieuses. M. A... relève appel du jugement du 20 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande et demande, en outre, la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 20 000 euros en réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction applicable au litige : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : / 1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; / 2° Soit d'une opposition à poursuites en cas de contestation de la régularité de la forme d'un acte de poursuite. (...) ". Aux termes de l'article 118 du même décret, dans sa rédaction applicable au litige : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / La réclamation doit être déposée, sous peine de nullité : / 1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception, dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause ; / 2° En cas d'opposition à poursuites, dans les deux mois qui suivent la notification de l'acte de poursuite. / L'autorité compétente délivre un reçu de la réclamation, précisant la date de réception de cette réclamation. Elle statue dans un délai de six mois dans le cas prévu au 1° et dans un délai de deux mois dans le cas prévu au 2°. A défaut d'une décision notifiée dans ces délais, la réclamation est considérée comme rejetée. ". Aux termes de l'article 119 du même décret, dans sa rédaction applicable au litige : " Le débiteur peut saisir la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision prise sur sa réclamation ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration des délais prévus à l'article 118. ".
3. L'obligation de former la réclamation préalable prévue à l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 s'impose à peine d'irrecevabilité du recours contentieux dirigé contre le titre de perception. D'une part, M. A... soutient avoir saisi la direction départementale des finances publiques dès qu'il a constaté les erreurs du comptable public en septembre 2012. Toutefois, cette saisine, à la supposer établie, est intervenue avant l'émission du titre de perception contesté du 18 mai 2015. D'autre part, s'il est constant que M. A... a adressé deux courriers en date du
9 mai 2014 à la direction générale des finances publiques de Seine-et-Marne conformément à l'article 117 du décret cité au point 2, ces deux réclamations contestaient les deux titres de perception émis à son encontre le 20 mars 2014 et ne pouvaient porter sur le titre de perception du 18 mai 2015 en litige, émis postérieurement. Il ne résulte pas de l'instruction que l'appelant, qui conteste le bien-fondé du titre de perception émis le 18 mai 2015, ait adressé au comptable chargé du recouvrement une telle réclamation. Ainsi, faute d'avoir été précédée d'une réclamation contestant l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité, les conclusions de M. A... dirigées contre le titre de perception du 18 mai 2015 ne sont pas recevables. Par suite, le moyen tiré de ce que le Tribunal administratif de Melun a rejeté à tort comme irrecevables ses conclusions relatives au titre de perception du 18 mai 2015 doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :
4. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. ". Il ressort des pièces du dossier de première instance que la demande M. A..., enregistrée le
25 juin 2014 devant le Tribunal administratif de Melun, avait pour objet d'engager une procédure contentieuse contre deux titres de perceptions émis le 20 mars 2014, contenait un exposé des faits ainsi que deux moyens tirés de l'inexactitude des montants réclamés et des conséquences de ces créances sur sa situation personnelle. Par suite, et ainsi que l'ont fait à bon droit les premiers juges, M. A... devait être regardé comme demandant la décharge de l'obligation de payer résultant des titres de perception contestés. La fin de non-recevoir opposée par le préfet d'Ile-de-France devant le tribunal administratif et tirée du défaut de conclusions et de moyens de la demande de première instance doit donc être écartée.
5. Il résulte de l'instruction que M. A... a, dans les conditions prévues à l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 cité au point 2, saisi la direction départementale des finances publiques de la Seine-et-Marne pour contester les deux titres de perception émis à son encontre le
20 mars 2014 par deux réclamations en date du 9 mai 2014. La direction départementale des finances publiques de la Seine-et-Marne ayant accusé réception de ces deux réclamations par courriers du 14 mai 2014, ces dernières ont été, en application de l'article 118 du décret du
7 novembre 2012 cité au point 2, considérées comme rejetées le 14 novembre 2014. M. A..., qui disposait d'un délai de deux mois à compter de cette date pour saisir la juridiction administrative, a introduit sa demande le 25 juin 2014 et non, ainsi que le font valoir les intimés, le 25 juin 2015. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en appel et tirée de la tardiveté des conclusions de la demande de première instance dirigées contre les titres de perception du 18 mars 2014 doit être écartée.
En ce qui concerne les titres de perceptions du 18 mars 2014 :
6. Aux termes de l'article 2224 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ".
7. Aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa rédaction issue de l'article 94 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011: " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale (...) ". Le délai de deux ans, à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, commence à courir, pour chaque versement mensuel, à compter du premier du mois suivant.
8. Aux termes du second alinéa de l'article 2222 du code civil : " En cas de réduction de la durée du délai de prescription ou du délai de forclusion, ce nouveau délai court à compter du jour de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, sans que la durée totale puisse excéder la durée prévue par la loi antérieure ".
9. Il résulte de ces dernières dispositions que, lorsqu'une loi nouvelle modifiant le délai de prescription d'un droit, abrège ce délai, le délai nouveau est immédiatement applicable, mais ne peut, à peine de rétroactivité, commencer à courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle. Par ailleurs, le délai ancien, s'il a commencé à courir avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, ne demeure applicable que dans l'hypothèse où sa date d'expiration surviendrait antérieurement à la date d'expiration du délai nouveau.
10. Il résulte de l'instruction, et n'est pas contesté par l'appelant, que les créances ayant fait l'objet du premier titre de perception émis le 20 mars 2014 concernent les traitements et indemnités versés indûment au cours de la période des mois de juin 2011 à août 2012 pour une somme totale de 19 064,96 euros et que celles ayant fait l'objet du second titre de perception émis le 20 mars 2014 sont constituées par le versement indu de traitements et indemnités au cours de la période des mois de novembre 2012 à janvier 2013 pour une somme totale de 3 096,09 euros. Les créances litigieuses correspondent au paiement indu à M. A... de sa rémunération alors qu'il ne pouvait prétendre qu'à 80 % de sa rémunération pendant les périodes de congés maladie. Il n'est ni allégué ni établi que les paiements effectués indûment résulteraient de l'absence d'information par M. A... de modifications de sa situation personnelle ou de la transmission d'informations inexactes.
11. En premier lieu, il résulte des dispositions citées aux points 6 à 8 qu'à la date à laquelle les sommes réclamées à M. A... au titre de la période de juin 2011 à décembre 2011 sont devenues exigibles, la prescription quinquennale s'appliquait à toutes les actions relatives aux rémunérations des agents publics, qu'il s'agisse d'une action en paiement ou d'une action en restitution de ce paiement en application de l'article 2224 du code civil. En l'espèce, le délai de cette prescription n'était pas expiré lorsque les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, issu de la loi du 28 décembre 2011, sont entrées en vigueur le 30 décembre 2011. Ces dispositions ont eu pour effet de réduire le délai de prescription à deux ans pour les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents. Ce nouveau délai a commencé à courir à compter du jour de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, soit le 30 décembre 2011. Il était donc expiré à compter du 1er janvier 2014, avant l'émission du titre de perception correspondant intervenu le 20 mars 2014.
12. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, pour les sommes réclamées à M. A... au titre des mois de janvier et février 2012, la prescription de deux ans prévue par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 était acquise respectivement les 1er février et 1er mars 2014. Par suite, ces créances étaient prescrites lors de la notification du titre de perception contesté émis le
20 mars 2014.
13. En troisième lieu, le premier titre de perception contesté émis le 20 mars 2014 est intervenu dans le délai de prescription qui courait à compter respectivement des 1er avril et
1er mai 2012 pour les sommes réclamées à M. A... au titre des mois de mars et avril 2012. Toutefois, s'il résulte de l'instruction que M. A... a eu connaissance acquise de ce titre de perception au plus tard le 9 mai 2014, date à laquelle il a adressé une réclamation préalable, l'administration n'apporte aucun élément de nature à établir que le titre de perception aurait été notifié à M. A... avant l'expiration des délais de prescription les 1er avril et 1er mai 2014. Par suite, ces créances doivent également être regardées comme prescrites lors de la notification du titre de perception contesté émis le 20 mars 2014.
14. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que les deux titres de perception litigieux émis le 20 mars 2014 ont été notifiés au plus tard le 9 mai 2014, date à laquelle M. A... les a contestés. A cette date, la prescription de deux ans n'était pas acquise en ce qui concerne les traitements et indemnités correspondant au mois de mai 2012 à août 2012 ayant fait l'objet du premier titre de perception ainsi que ceux correspondant aux mois de novembre 2012 à janvier 2013 ayant fait l'objet du second titre de perception.
15. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 à 13 que M. A... est seulement fondé à soutenir que la créance était prescrite pour les traitements et indemnités perçus à tort entre juin 2011 et avril 2012. Par suite, il est fondé à demander l'annulation du premier titre de perception émis à son encontre le 20 mars 2014 en tant qu'il porte sur le reversement des sommes perçues entre juin 2011 et avril 2012 et à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a, dans cette mesure, rejeté sa demande. En revanche, les conclusions de la requête dirigées contre le même titre de perception en tant qu'il porte sur le reversement de sommes perçues entre mai 2012 et août 2012 et contre l'autre titre de perception émis le 20 mars 2014 pour la période de novembre 2012 à janvier 2013 ne peuvent être que rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
16. Les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à verser une somme de 20 000 euros en réparation du préjudice financier subi par M. A... à raison de la négligence fautive de l'administration, qui n'ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en cause d'appel. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre fin de non-recevoir qu'ils opposent à ces conclusions, les ministres compétents sont fondés à soutenir que ces conclusions indemnitaires sont irrecevables.
Sur les frais liés au litige :
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le titre de perception en date du 20 mars 2014 est annulé en tant qu'il rend M. A... redevable des sommes correspondant à un trop-perçu de traitements et d'indemnités accessoires pour la période de juin 2011 à avril 2012 et M. A... est déchargé de l'obligation de payer ces sommes.
Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Melun du 20 décembre 2016 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : L'Etat versera à M. A... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., au ministre de la transition écologique et solidaire et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Délibéré après l'audience du 21 octobre 2019, à laquelle siégeaient :
- Mme B..., président de chambre,
- M. Mantz, premier conseiller,
- Mme Mach, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 8 novembre 2019.
Le rapporteur,
A-S MACHLe président,
M. B...Le greffier,
S. GASPARLa République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui les concernent ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17PA02183