Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 avril 2018 et le 25 avril 2019, Mme C..., représentée par MeA..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1710190/6-1 du 16 février 2018 du tribunal administratif de Paris ;
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 2 mars 2017 par laquelle la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté pour irrecevabilité sa demande d'autorisation d'exercice de la médecine présentée sur le fondement de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique ;
3°) d'enjoindre au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, à titre principal, de lui délivrer l'autorisation d'exercice de la médecine, ou à titre subsidiaire, d'instruire sa demande en la soumettant à la commission compétente en vertu de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier pour ne pas répondre au moyen tiré de l'erreur de droit dont est entachée la décision du 2 mars 2017 au regard de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique, présenté à titre principal ;
- la décision du 2 mars 2017 a été prise par une autorité incompétente dès lors qu'en vertu de l'article R. 4111-14 du code de la santé publique, le ministre chargé de la santé est compétent pour délivrer l'autorisation d'exercice prévue à l'article L. 4131-1-1 du même code et que le directeur général du centre national de gestion n'assure qu'une mission de secrétariat des commissions d'autorisation d'exercice de la profession ;
- la décision du 2 mars 2017 est entachée d'une erreur de droit puisque son diplôme italien devait être automatiquement reconnu dès lors qu'il est au nombre de ceux prévus par l'article L. 4131-1 du code de la santé publique et figurant dans l'arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres de la Communauté européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen visées au 2° de l'article L. 4131-1 comme dans l'annexe de la directive 2005/36/CE ;
- sa demande ne pouvait pas être rejetée comme irrecevable dès lors que l'article L. 4131-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 19 janvier 2017, est contraire à la directive 2005/36/CE et au principe de libre circulation des travailleurs tel qu'interprété par la CJUE ; elle est titulaire du titre de formation médicale de base " diploma di laurea in medicina e chirurgica " mentionné au point 5.1.1 de l'annexe V de la directive et permettant l'exercice de la profession de médecin en Italie, où elle a d'ailleurs était inscrite auprès de l'ordre des médecins ; à supposer que ce titre ne lui ouvre pas droit à la reconnaissance automatique, il lui ouvre droit à la reconnaissance de ses qualifications professionnelles pour l'exercice de la médecine générale, de sorte que sa demande ne pouvait être rejetée comme irrecevable ;
- en l'espèce, outre le titre de formation médicale de base, elle a validé deux années d'internat en anesthésie réanimation, a validé en 2014 et 2015 deux diplômes universitaires, a obtenu une note finale de 11, 60 sur 20 aux épreuves de vérification des connaissances organisées en application de l'article L. 4111-2 I du code de la santé publique et a exercé à compter de 2008 en Italie en qualité de médecin et exerce depuis 2013 en France, à temps plein, en qualité de praticien attaché associé, ce qui suppose nécessairement que ses qualifications professionnelles ont été reconnues en France.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2019, le centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est suffisamment motivé ;
- le diplôme obtenu par la requérante ne sanctionne qu'une formation médicale de base de six ans, qui n'ouvre droit en France à aucun titre professionnel ni aucune prérogative d'exercice, qui sont liés au seul diplôme d'études de spécialité (3ème cycle) ; elle n'est pas titulaire du diplôme italien, visé à l'annexe V point 5.1.4 de la directive 2005/36/CE, permettant l'exercice dans ce pays et en France en tant que médecin qualifié en médecine générale ;
- l'article L. 4131-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2017-50, est bien entré en vigueur dès lors qu'il n'appelle pas de mesures d'application pour définir les conditions permettant de solliciter le bénéfice de cet article ;
- la décision en litige ne méconnaît pas la directive 2005/36/CE qui prévoit dans son article 21 que la reconnaissance automatique des titres sanctionnant une formation de base ne porte pas atteinte à la compétence des Etats membres pour associer ou non des activités professionnelles à ces titres ; la France a ainsi choisi de n'attacher à ces titres de formation que l'accès à la formation spécialisée et non à l'exercice professionnel ;
- le diplôme italien obtenu par la requérante ne lui permettant pas l'exercice de la médecine générale en Italie, c'est à bon droit qu'il a été constaté qu'il ne lui permettait pas davantage d'exercer en France et que la situation de l'intéressée ne relevait pas de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique.
La requête a été communiquée à la ministre des solidarités et de la santé, qui n'a pas présenté d'observations.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive n° 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ;
- le code de l'éducation ;
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2007-704 du 4 mai 2007 ;
- l'arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres de la Communauté européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen visées au 2° de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Guilloteau,
- les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public,
- et les observations de Mme C....
Mme C... a produit une note en délibéré le 28 juin 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par la présente requête, Mme C... demande l'annulation du jugement du 16 février 2018 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 2 mars 2017 par laquelle la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté comme irrecevable sa demande d'autorisation d'exercice de la médecine, spécialité médecine générale, présentée sur le fondement de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Les premiers juges, au point 7 du jugement attaqué, ont estimé que la directrice générale du centre national de gestion était tenue de rejeter la demande d'autorisation d'exercice présentée par Mme C...et qu'il en résultait que le moyen tiré de la méconnaissance, par la décision du 2 mars 2017, de l'article L. 4111-1 du code de la santé publique devait être écarté. La requérante n'est ainsi, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier pour ne pas répondre à ce moyen.
Sur le bien fondé du jugement attaqué :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de médecin, dans la spécialité concernée, les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, titulaires de titres de formation de base et de spécialité délivrés par l'un de ces Etats, ne répondant pas aux conditions prévues à l'article L. 4131-1 mais permettant d'exercer légalement la profession de médecin dans cet Etat./ Dans le cas où l'examen des qualifications professionnelles attestées par l'ensemble des titres de formation initiale, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l'objet d'une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession dans la spécialité concernée et son exercice en France, l'autorité compétente exige que l'intéressé se soumette à une mesure de compensation dans la spécialité concernée. / Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l'intéressé, l'autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude. / La nature des mesures de compensation selon les niveaux de qualification en France et dans les autres Etats, membres ou parties, est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. ".
4. MmeC..., de nationalité française, a suivi des études de médecine en Italie, où elle a obtenu en 2007 un diplôme dénommé " Diploma di laurea in medicina e chirurgia ", sanctionnant six années d'études, puis a débuté dans ce pays un internat en anesthésie-réanimation, qu'elle a indiqué avoir dû interrompre à raison de son état de santé. Si la requérante détient un titre de formation médicale de base, conforme aux conditions harmonisées fixées par l'article 24 de la directive 2005/36/CE, il est constant qu'elle ne détient pas de titre de formation de spécialité délivré par un Etat membre de l'Union européenne. Dans ces conditions, la situation de Mme C...ne relève de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique.
5. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 4111-1 du code de la santé publique, nul ne peut exercer la profession de médecin s'il n'est titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné à l'article L. 4131-1 du même code. Cet article prévoit que : " Les titres de formation exigés en application du 1° de l'article L. 4111-1 sont pour l'exercice de la profession de médecin : / 1° Soit le diplôme français d'Etat de docteur en médecine ; Lorsque ce diplôme a été obtenu dans les conditions définies à l'article L. 632-4 du code de l'éducation, il est complété par le document mentionné au deuxième alinéa dudit article. /2° Soit, si l'intéressé est ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen :/ a) Les titres de formation de médecin délivrés par l'un de ces Etats conformément aux obligations communautaires et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé ; / b) Les titres de formation de médecin délivrés par un Etat, membre ou partie, conformément aux obligations communautaires, ne figurant pas sur la liste mentionnée au a, s'ils sont accompagnés d'une attestation de cet Etat certifiant qu'ils sanctionnent une formation conforme à ces obligations et qu'ils sont assimilés, par lui, aux titres de formation figurant sur cette liste ; / (...) e) Les titres de formation de médecin délivrés par un Etat, membre ou partie, ne figurant pas sur la liste mentionnée au a, s'ils sont accompagnés d'une attestation délivrée par les autorités compétentes de cet Etat certifiant que le titulaire du titre de formation était établi sur son territoire à la date fixée dans l'arrêté mentionné au a et qu'il a acquis le droit d'exercer les activités de médecin généraliste dans le cadre de son régime national de sécurité sociale ; / f) Les titres de formation de médecin délivrés par un Etat, membre ou partie, sanctionnant une formation de médecin commencée dans cet Etat antérieurement aux dates figurant dans l'arrêté mentionné au a, et non conforme aux obligations communautaires mais permettant d'exercer légalement la profession de médecin dans l'Etat qui les a délivrés, si le médecin justifie avoir effectué en France au cours des cinq années précédentes trois années consécutives à temps plein de fonctions hospitalières dans la spécialité correspondant aux titres de formation en qualité d'attaché associé, de praticien attaché associé, d'assistant associé ou de fonctions universitaires en qualité de chef de clinique associé des universités ou d'assistant associé des universités, à condition d'avoir été chargé de fonctions hospitalières dans le même temps. (...) ".
6. La requérante soutient que le diplôme obtenu en Italie est au nombre de ceux ouvrant droit à la reconnaissance automatique en vertu des dispositions du code de la santé publique et de la directive 2005/36/CE. Toutefois, d'une part, le diplôme " diploma di laurea in medicina e chirurgia " correspond, pour l'Italie, aux titres de formation médicale de base donnant accès aux formations médicales spécialisées en vertu de l'article 1er de l'arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen visées au 2° de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique. L'article 2 de ce même arrêté prévoit que, pour l'Italie, le titre de formation de médecin spécialiste ouvrant droit à la qualification en France de médecin spécialiste est celui de " diploma di medico specialista " tandis que l'article 4 du même arrêté prévoit que le titre de formation de médecin généraliste ouvrant droit à la qualification en médecine générale est l'" attestato di formazione specifica in medicina generale ". Ainsi, le diplôme détenu par Mme C...n'est pas au nombre de ceux prévus au a) du 2° de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique ouvrant droit à la reconnaissance automatique des qualifications en France et permettant, de plein droit, l'exercice de la médecine dans la spécialité médecine générale ou dans une autre spécialité.
7. D'autre part, l'attestation de l'université italienne dans laquelle la requérante a obtenu son diplôme en 2007 indique que ce titre " a uniquement la valeur de qualification académique et n'habilite pas à l'exercice de la profession ". Le ministère de la santé italien, interrogé dans le cadre de l'instruction de la demande de MmeC..., a précisé que le cursus suivi ne permettait pas à l'intéressée d'exercer en qualité de médecin dans la spécialité anesthésie réanimation ni en qualité de médecin qualifié en médecine générale. Le diplôme détenu par la requérante n'est ainsi pas au nombre de ceux prévus par les autres alinéas du 2° de l'article
L. 4131-1 du code de la santé publique ouvrant droit à la reconnaissance automatique des qualifications en France et permettant, de plein droit, l'exercice de la médecine dans la spécialité médecine générale ou dans une autre spécialité. Il suit de là que la situation de
Mme C...ne relève pas des dispositions de cet article du code de la santé publique.
8. En troisième lieu, aux termes du paragraphe 21 de la directive 2005/36/CE : " La reconnaissance automatique des titres de formation de médecin avec formation de base ne devrait pas porter atteinte à la compétence qu'ont les Etats membres pour associer ou non des activités professionnelles à ces titres ". L'article 21 de la directive dispose ainsi que : " 1. Chaque État membre reconnaît les titres de formation de médecin, donnant accès aux activités professionnelles de médecin avec formation de base et de médecin spécialiste (...), visés respectivement à l'annexe V, points 5.1.1, 5.1.2, (...), qui sont conformes aux conditions minimales de formation visées respectivement aux articles 24, 25 (...), en leur donnant, en ce qui concerne l'accès aux activités professionnelles et leur exercice, le même effet sur son territoire qu'aux titres de formation qu'il délivre. (...) / 2. Chaque État membre reconnaît, pour l'exercice d'une pratique médicale en tant que médecin généraliste dans le cadre de son régime national de sécurité sociale, les titres de formation visés à l'annexe V, point 5.1.4, et délivrés aux ressortissants des États membres par les autres États membres conformément aux conditions minimales de formation de l'article 28 (...) ". L'article 29 prévoit également que : " Chaque Etat membre subordonne, sous réserve des dispositions relatives aux droits acquis, l'exercice des activités de médecin généraliste, dans le cadre de son régime national de sécurité sociale, à la possession d'un titre de formation visée à l'annexe V, point 5.1.4 ". Pour la France, le titre de la formation médicale de base définie à l'article 24 de la directive 2005/36/CE est le diplôme de fin de deuxième cycle des études médicales, figurant en annexe
V 5.1.1. de la directive. Les titres de la formation de médecin spécialiste définie à l'article 25 de la directive sont le certificat d'études spéciales de médecine accompagné du diplôme d'Etat de docteur en médecine, le diplôme d'études spécialisées ou d'études spécialisées complémentaires qualifiant accompagné du diplôme d'Etat de docteur en médecine ou l'attestation de médecin spécialiste qualifié, délivrée par le conseil de l'ordre des médecins, accompagnée du diplôme d'Etat de docteur en médecine, figurant en annexe V 5.1.2 de la directive. Le titre de la formation spécifique en médecine générale définie à l'article 26 de la directive est le diplôme d'études spécialisées de médecine générale accompagné du diplôme d'Etat de docteur en médecine, figurant en annexe V 5.1.4 de la directive.
9. Le diplôme d'Etat de docteur en médecine mentionné au 1° de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique permettant l'exercice de la profession de médecin est, en vertu de l'article L. 632-4 du code de l'éducation, " conféré après soutenance avec succès d'une thèse de doctorat " et est accompagné d'un document délivré au titulaire de ce diplôme " après la validation du troisième cycle (...) mentionnant la spécialité dans laquelle il est qualifié. ". Il résulte de ces dispositions qu'à la date de la décision contestée, la validation du deuxième cycle des études médicales organisées en France, sanctionnée par le diplôme de formation approfondie en sciences médicales, ne permet pas légalement l'exercice de la profession de médecin.
10. Mme C...soutient que les articles L. 4131-1 et L. 4131-1-1 du code de la santé publique seraient contraires à la directive 2005/36/CE en ce qu'ils ne permettent pas au titulaire d'un titre, délivré par un autre Etat membre de l'Union européenne, sanctionnant une formation médicale de base conforme aux conditions minimales définies par l'article 24 de la directive d'exercer la médecine en France. Toutefois, dès lors qu'un tel titre de formation délivré en France ne donne pas de droit à l'exercice de la profession de médecin, l'article 21 de la directive concernée n'impose pas à la France de permettre l'exercice de cette profession par le titulaire d'un titre équivalent délivré par un autre Etat membre. L'article 29 de la directive s'oppose même à ce que le titulaire du seul titre de formation médicale de base soit autorisée à exercer des activités de médecin généraliste, spécialité dans laquelle la requérante a présenté sa demande. La reconnaissance automatique de ce titre implique en revanche, comme le prévoit l'article 1er de l'arrêté du 13 juillet 2009 précité, de donner accès à son titulaire aux formations médicales spécialisées. Le moyen tiré de la contrariété entre les dispositions du code de la santé publique et les dispositions communautaires ne peut donc qu'être écarté.
11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 28 de la directive 2005/36/CE, relatif à la formation spécifique en médecine générale : " Les États membres peuvent délivrer les titres de formation visés à l'annexe V, point 5.1.4, à un médecin qui n'a pas accompli la formation prévue au présent article mais qui possède une autre formation complémentaire sanctionnée par un titre de formation délivré par les autorités compétentes d'un État membre. Toutefois, ils ne peuvent délivrer de titre de formation que si celui-ci sanctionne des connaissances d'un niveau qualitativement équivalent à celui des connaissances résultant de la formation prévue au présent article. / Les États membres déterminent notamment dans quelle mesure la formation complémentaire déjà acquise par le demandeur ainsi que son expérience professionnelle peuvent être prises en compte pour remplacer la formation prévue au présent article. (...) ". Si Mme C...soutient qu'en vertu de ces dispositions, il appartenait à tout le moins au ministre chargé de la santé d'examiner ses qualifications professionnelles, cet article est relatif à la délivrance de titre de formation et non à la délivrance d'une autorisation d'exercice de la médecine dans la spécialité médecine générale, qui est la demande présentée par l'intéressée. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.
12. Mme C...invoque, en cinquième lieu, les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne du 14 septembre 2000 C-238/98 " Hocsman " et du 22 janvier 2002 C-31/00 " Dreessen ". Toutefois, la requérante n'établit ni même n'allègue que les dispositions du code de la santé publique méconnaîtraient les principes rappelés dans ces décisions, pas davantage qu'elles méconnaîtraient ou ne transposeraient pas complètement la directive 2005/36/CE. Dans ces conditions, le moyen ne peut qu'être écarté.
13. En dernier lieu, en vertu de l'article R. 4111-14 du code de la santé publique, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'exercice prévue à l'article L. 4131-1-1 du même code est le ministre chargé de la santé. Cet article dispose en outre que les demandes d'autorisation d'exercice sont adressées au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière. L'article 2 du décret du 4 mai 2007 relatif à l'organisation et au fonctionnement du centre national de gestion dispose que : " Le directeur général du centre national de gestion assure, au nom du ministre chargé de la santé, la gestion statutaire et le développement des ressources humaines des personnels de direction et des directeurs des soins de la fonction publique hospitalière ainsi que des praticiens hospitaliers à temps plein et à temps partiel et, à ce titre : (...) / 18° La gestion et le secrétariat des commissions d'autorisation d'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien prévues aux articles L. 4111-2, L. 4111-3, L. 4111-4, L. 4131-1-1, L. 4141-3-1, L. 4151-5-1, L. 4221-9, L. 4221-12, L. 4221-14-1 et L. 4221-14-2 du code de la santé publique (...) ". Il ne ressort d'aucune de ces dispositions que le directeur général du centre national de gestion serait compétent pour refuser de transmettre à ces commissions une demande d'autorisation d'exercice au motif que le demandeur ne remplit pas une ou plusieurs des conditions posées par l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique.
14. Toutefois, l'incompétence du signataire d'une décision administrative est sans influence sur la légalité de cette décision dans le cas où ce dernier est tenu de rejeter le dossier, sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l'espèce. Compte tenu de l'absence de détention de titres de formation de base et de spécialité, délivrés par un Etat membre autre que la France et permettant d'y exercer légalement la profession que l'intéressée demande à être autorisée à exercer en France, la directrice du centre national de gestion était en l'espèce en situation de compétence liée pour rejeter la demande présentée par MmeC..., qui ne pouvait être examinée sur le fondement de l'article L. 4131-1-1 du code de la santé publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision du 2 mars 2017 ne peut qu'être écarté comme inopérant.
15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...C..., au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et à la ministre des solidarités et de la santé.
Délibéré après l'audience du 20 juin 2019, à laquelle siégeaient :
- M. Lapouzade, président de chambre,
- Mme Larsonnier, premier conseiller,
- Mme Guilloteau, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 4 juillet 2019.
Le rapporteur,
L. GUILLOTEAULe président,
J. LAPOUZADE
Le greffier,
C. POVSELa République mande et ordonne à la ministre des solidarités et de la santé en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18PA01315