Procédure devant la Cour :
I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 juin 2015, le 4 janvier 2017 et le 26 juillet 2017 sous le n° 15VE01757, la société MZL, représentée par Me Bineteau, avocat, demande à la Cour :
1° de réformer les articles 2 et 4 du jugement ;
2° d'annuler les décisions prises par le maire de la commune d'Aubervilliers et le président de la communauté d'agglomération Plaine-Commune de signer une convention d'intervention foncière sur le territoire de la commune d'Aubervilliers conclue en mars et juillet 2009 avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France ;
3° d'enjoindre aux parties à ladite convention de rechercher sa résolution à l'amiable ou, à défaut, en saisissant le juge du contrat à cette fin ;
4° de mettre à la charge de la commune d'Aubervilliers et de la communauté d'agglomération Plaine-Commune le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société MZL soutient que :
- le Tribunal administratif de Montreuil a méconnu son office d'injonction ;
- les décisions de signer du maire de la commune d'Aubervilliers et du président de la communauté d'agglomération Plaine-Commune sont entachées d'incompétence ;
- la délibération du 26 mars 2009 du conseil municipal de la commune d'Aubervilliers autorisant son maire à signer la convention d'intervention foncière a été adoptée dans des conditions irrégulières ;
- la délibération du 13 mai 2009 du bureau de la communauté d'agglomération Plaine-Commune autorisant son président à signer la convention d'intervention foncière a été prise à la suite d'une procédure irrégulière ;
- la convention d'intervention foncière a été passée dans des conditions irrégulières en méconnaissance des obligations de publicité et de mise en concurrence ;
- les articles 11, 12 et 17 de la convention d'intervention foncière sont illégaux.
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II. Par une ordonnance n° 15VE03650 en date du 30 novembre 2015, le président de la Cour a décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle en vue de prescrire, si nécessaire, les mesures propres à assurer l'entière exécution du jugement n° 1400461 du 7 avril 2015 du Tribunal administratif de Montreuil.
Par des mémoires, enregistrés le 31 décembre 2015 et le 26 juillet 2017, la société MZL, représentée par Me Bineteau, avocat, demande à la Cour :
1° d'enjoindre à l'établissement public foncier d'Ile-de-France, à la commune d'Aubervilliers et à la communauté d'agglomération Plaine-Commune d'exécuter le jugement précité par la résolution de leurs relations contractuelles, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir ;
2° de mettre à la charge de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, de la commune d'Aubervilliers et de la communauté d'agglomération Plaine-Commune le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le jugement n'a pas été exécuté.
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Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2006-1140 du 13 septembre 2006 portant création de l'Etablissement public foncier d'Ile-de-France ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Guével,
- les conclusions de Mme Rollet-Perraud, rapporteur public,
- et les observations de Me A...pour la commune d'Aubervilliers, et de Me B...pour l'établissement public foncier d'Ile-de-France.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de la société MZL enregistrées sous les n° 15VE01757-15VE03650 tendent à l'annulation et à l'exécution du même jugement n° 1400461 du 7 avril 2015 du Tribunal administratif de Montreuil et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la régularité du jugement :
2. Si la société MZL soutient que le Tribunal administratif de Montreuil ne s'est pas prononcé sur l'ensemble des moyens développés dans sa demande, elle ne précise pas lesquels auraient été omis. A défaut d'être assorti de précisions suffisantes, le moyen ne peut qu'être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement et les conclusions en annulation et en injonction :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :
3. La communauté d'agglomération Plaine-Commune, devenue l'établissement public territorial Plaine-Commune au 1er janvier 2016, soutient que la demande d'annulation dirigée à l'encontre de la décision de signer la convention d'intervention foncière prise par son président était tardive et que c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas accueilli sa fin de non-recevoir. Toutefois, cette décision n'a fait elle-même l'objet d'aucune mesure de publicité. Ni la cérémonie de signature en présence de la presse, ni la relation de cet événement dans un journal mensuel ne saurait en tenir lieu. La notification à la société MZL, le 14 juin 2013, de la convention d'intervention foncière ne concernait pas directement la décision de signer et ne comportait pas la mention des voies et délais de recours. Les recours contentieux intentés par la société MZL, le 11 octobre 2013, à l'encontre les décisions de la communauté d'agglomération Plaine-Commune refusant de lui communiquer des documents relatifs à la convention d'intervention foncière étaient dirigés contre des actes distincts des décisions de signer et ne peuvent être regardés comme ayant manifesté la connaissance acquise de la société MZL de la décision du président de la communauté d'agglomération Plaine-Commune de signer la convention précitée.
4. Par ailleurs, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.
5. Dans la mesure où la demande de la société MZL a été introduite le 21 janvier 2014 devant le Tribunal administratif de Montreuil, elle n'a pas été, dans les circonstances de l'espèce, présentée au-delà d'un délai raisonnable au sens de la jurisprudence issue de la décision Czabaj n° 387763 du 13 juillet 2016 du Conseil d'Etat. Par suite, la communauté d'agglomération Plaine-Commune, à laquelle a succédé l'établissement public territorial éponyme, n'est pas fondée à faire valoir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil n'a pas accueilli sa fin de non-recevoir.
En ce qui concerne les vices propres aux actes détachables contestés :
S'agissant du moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune d'Aubervilliers :
6. La délibération en date du 26 mars 2009 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aubervilliers a autorisé son maire à signer une convention portant sur la maîtrise foncière doit être regardée comme l'ayant nécessairement habilité à signer la convention d'intervention foncière couvrant également une mission de veille foncière et une mission de veille préparatoire.
7. En vertu des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès lors qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans le département. ".
8. En l'espèce, la convention d'intervention foncière, qui comporte la mention " Fait à Aubervilliers le 27 mars 2009 ", doit être regardée comme ayant été signée à cette date, alors que la délibération précitée du 26 mars 2009, transmise au contrôle de légalité le 31 mars suivant, n'était pas encore devenue exécutoire. Dès lors, la décision de signer la convention d'intervention foncière prise par le maire de la commune d'Aubervilliers est entachée d'incompétence. Par suite, la société MZL est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions en annulation de la décision du 27 mars 2009 du maire de la commune d'Aubervilliers de signer la convention d'intervention foncière. Le jugement entrepris doit, dans cette mesure, être annulé.
9. Ce vice d'incompétence n'a cependant affecté que les modalités dans lesquelles la commune d'Aubervilliers a donné son consentement. Dès lors, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, ce seul vice ne saurait être regardé comme d'une gravité telle que le juge doive prononcer pour ce motif l'annulation du contrat. En revanche, le vice ainsi relevé implique la régularisation de la signature de la convention d'intervention foncière. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre à la commune d'Aubervilliers de procéder à la régularisation de la signature de la convention d'intervention foncière par son maire dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et, à défaut, d'ordonner aux parties de résilier ladite convention.
S'agissant du moyen tiré de l'incompétence du président de la communauté d'agglomération de Plaine-commune :
10. Dès lors que, comme il est dit infra au point 14 du présent arrêt, la passation de la convention d'intervention foncière n'était pas soumise aux obligations de publicité et mise en concurrence, le bureau de la communauté d'agglomération Plaine-Commune a pu valablement autoriser son président à signer cette convention en application de la délibération du 15 avril 2008 du conseil communautaire habilitant le bureau à autoriser le président à signer les contrats et conventions non soumis au code des marchés publics.
11. S'agissant des autres branches du moyen tiré de l'incompétence du président de la communauté d'agglomération Plaine-Commune à signer la convention d'intervention foncière, la société MZL n'apporte aucun élément de fait ou de droit de nature à remettre en cause l'appréciation portée sur son argumentation de première instance par le Tribunal administratif de Montreuil, à l'aune des dispositions combinées des articles L. 5211-10 (7°) et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. Il y a lieu, dès lors, d'écarter ces branches par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.
S'agissant de l'exception d'illégalité de la délibération du 13 mai 2009 :
12. La société MZL excipe, à l'encontre de la décision du président de la communauté d'agglomération Plaine-Commune de signer la convention d'intervention foncière, de l'illégalité de la délibération du bureau de la communauté d'agglomération Plaine-Commune en date du 13 mai 2009 ayant autorisé son président à signer cette convention. Toutefois, il ressort des pièces des dossiers qu'était joint à la convocation des membres du bureau un rapport détaillé sur l'approbation de la convention d'intervention foncière. Ce rapport qui n'avait pas à présenter toutes les stipulations du projet de convention reprend l'ensemble des missions contenues dans la convention et présente un caractère suffisant. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance d'information des membres du bureau communautaire appelés à délibérer lors de la séance du 13 mai 2009 doit être écarté.
En ce qui concerne les moyens propres à la convention d'intervention foncière :
S'agissant du moyen tiré de l'irrégularité des conditions de passation de la convention d'intervention foncière :
13. Il résulte des dispositions du décret du 13 septembre 2006 susvisé, en particulier de son article 2, que l'établissement public foncier d'Ile-de-France a pour objet de procéder, d'une part, à toutes les acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, et, d'autre part, à la réalisation des études et travaux nécessaires à l'accomplissement des missions ci-dessus et, le cas échéant, à participer à leur financement. L'établissement public foncier d'Ile-de-France réalise ces missions soit pour son compte ou celui de l'Etat et de ses établissements publics, soit pour le compte des collectivités territoriales et de leurs groupements, conformément à des conventions passées avec eux.
14. En l'espèce, les missions de maîtrise foncière, de veille foncière et de veille préparatoire confiées à l'établissement public foncier d'Ile-de-France dans le cadre de la convention d'intervention foncière passée avec la commune d'Aubervilliers et la communauté d'agglomération de Plaine-Commune, laquelle dispose de compétences en matière d'aménagement et d'urbanisme, relèvent d'une collaboration entre l'ensemble des personnes publiques concernées par cette opération et d'ailleurs représentées au conseil d'administration de l'établissement public précité, conformément aux articles 6 et 7 du décret du 13 septembre 2006 susvisé. Les missions prévues dans la convention d'intervention foncière ont pu être dévolues à cet établissement sans formalités de publicité ni mise en concurrence, dans la mesure où ces dernières sont régulièrement mises en oeuvre par l'établissement pour les marchés qu'il passe en qualité de maître d'ouvrage. Par suite, la convention d'intervention foncière n'a pas été conclue en violation des obligations de publicité et de mise en concurrence préalables.
S'agissant des moyens tirés de l'illégalité de stipulations contractuelles :
15. Il ne résulte pas des stipulations de l'article 11 de la convention d'intervention foncière, relatif à la jouissance et à la gestion des biens pendant la durée du portage foncier, en tant qu'il prévoit que " l'établissement public foncier d'Ile-de-France fera appel à un gestionnaire d'actifs " pour assurer la gestion des biens dont il sera propriétaire, ni d'aucun principe, que le recours à un gestionnaire d'actifs emporterait une dépossession de la propriété des biens appartenant à l'établissement public foncier d'Ile-de-France ou la mise en oeuvre d'une sous-traitance sans mise en concurrence.
16. Ni l'article 12 de la convention d'intervention foncière, relatif à la durée du portage foncier, en tant qu'elle prévoit la prorogation de la durée du portage en cas de déclaration d'utilité publique dont serait bénéficiaire l'établissement public foncier d'Ile-de-France, le cas échéant au-delà de la durée de la convention fixée en dernier lieu à neuf années, ni aucun principe n'impose qu'une telle convention qui peut faire l'objet d'une résiliation ou d'une résolution comporte un terme déterminé. En outre, la société MZL allègue sans l'établir que la prorogation de la durée du portage en cas de déclaration d'utilité publique entraînerait nécessairement la poursuite des effets juridiques et financiers de la convention d'intervention foncière.
17. Si l'article 17 de la convention d'intervention foncière institue une obligation de rachat " sans condition " par la commune d'Aubervilliers et la communauté d'agglomération Plaine-Commune, ou alors des opérateurs ou aménageurs désignés, des biens confiés à l'établissement public foncier d'Ile-de-France, ni cet article, ni les articles 4 et 10 de la même convention, ni aucune disposition du décret du 13 septembre 2006 ne prévoit, en revanche, l'obligation pour cet établissement public de ne céder que des biens mis " en état d'utilisation ultérieure " ou " prêts à l'emploi ".
18. Il résulte de tout ce qui précède que la société MZL n'est fondée à demander l'annulation du jugement attaqué du Tribunal administratif de Montreuil qu'en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision de signer du maire de la commune d'Aubervilliers en date du 27 mars 2009.
19. De surcroît, comme il est dit au point 9, il y a lieu d'enjoindre à la commune d'Aubervilliers de procéder à la régularisation de la signature de la convention d'intervention foncière par son maire dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et, à défaut, d'ordonner aux parties de résilier ladite convention.
Sur les conclusions en exécution et l'office du juge :
20. Aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel. Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte. Le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut renvoyer la demande d'exécution au Conseil d'Etat. ".
21. L'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement que le contrat en cause doive être annulé. Il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée. L'acte procédant à la régularisation peut avoir un effet rétroactif.
En ce qui concerne l'office des premiers juges :
22. Par le jugement n° 1400461 du 7 avril 2015, le Tribunal administratif de Montreuil, a notamment, d'une part, annulé la décision du directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Ile-de-France de signer la convention d'intervention foncière précitée, et, d'autre part, enjoint aux parties, sauf si, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement, la signature de la convention a été régularisée par une délibération du conseil d'administration de l'établissement public foncier d'Ile-de-France ayant pour objet de confirmer l'autorisation donnée au directeur général adjoint de cet établissement de la signer, de résilier leurs relations contractuelles dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement.
23. En l'espèce, l'incompétence du directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, retenue par le Tribunal administratif de Montreuil au point 27 de son jugement, était régularisable dans la mesure où cette illégalité affectait, non pas le principe même du consentement de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, mais les modalités d'expression du consentement. Le Tribunal administratif de Montreuil n'a donc pas méconnu son office en permettant que soit régularisée la signature de la convention d'intervention foncière par l'établissement public foncier d'Ile-de-France.
En ce qui concerne l'office de la Cour :
24. La société MZL demande à la Cour d'enjoindre à l'établissement public foncier d'Ile-de-France, à la commune d'Aubervilliers et à la communauté d'agglomération Plaine-Commune, devenue établissement public territorial, d'exécuter le jugement précité par la résolution de leurs relations contractuelles, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir.
25. Il ressort des pièces des dossiers qu'en vue de régulariser le vice d'incompétence du directeur général adjoint de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, relevé par le Tribunal administratif de Montreuil en l'absence de justification d'une délégation donnée par le conseil d'administration de l'établissement public au bureau, l'établissement public foncier d'Ile-de-France a adopté les mesures suivantes : d'abord, par délibération du conseil d'administration de l'établissement public foncier d'Ile-de-France en date du 10 septembre 2014, le conseil d'administration de l'établissement public foncier d'Ile-de-France a délégué l'approbation des conventions d'intervention foncière et leurs modifications au bureau ; ensuite, par délibération du conseil d'administration du 27 mars 2015, le bureau de l'établissement public foncier d'Ile-de-France a notamment approuvé la convention d'intervention foncière et ses avenants et autorisé le directeur de l'établissement public foncier d'Ile-de-France à régulariser ces actes ; enfin, par décision du 3 avril 2015, le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France a régularisé les signatures apposées sur la convention d'intervention foncière et ses trois avenants. Ces décisions ont été prises dans le respect des articles 11 (6° et dernier alinéa), 12, 13 et 18 du décret du 13 septembre 2006 susvisé, dans sa rédaction applicable à la date de la régularisation, en particulier l'article 13 qui dispose que le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France " gère l'établissement, le représente dans les actes de la vie civile, este en justice, passe les contrats, prépare et conclut les transactions dans les conditions fixées par le conseil d'administration ". En outre, elles ont été, pour les deux premières, approuvées par le préfet de l'Ile-de-France, et toutes régulièrement publiées.
26. Il résulte de ce qui précède que l'établissement public foncier d'Ile-de-France établit avoir accompli toutes les diligences utiles qui lui incombaient en vue de l'entière exécution du jugement du 7 avril 2015 du Tribunal administratif de Montreuil.
27. Par suite, les conclusions de la société MZL tendant à l'exécution de ce jugement sont dépourvues d'objet. Il n'y a pas lieu d'y statuer.
Sur les conclusions de l'établissement public foncier d'Ile-de-France tendant à l'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative :
28. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ".
29. La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de l'établissement public foncier d'Ile-de-France tendant à ce que la société MZL soit condamnée au paiement d'une amende pour recours abusif ne sont pas recevables et doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
30. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'une ou l'autre des parties le versement d'une somme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 15VE03650 présentée par la société MZL.
Article 2 : Le jugement n° 1400461 du 7 avril 2015 du Tribunal administratif de Montreuil est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de la société MZL tendant à l'annulation de la décision du 27 mars 2009 du maire de la commune d'Aubervilliers de signer la convention d'intervention foncière.
Article 3 : La décision du 27 mars 2009 du maire de la commune d'Aubervilliers de signer la convention d'intervention foncière est annulée.
Article 4 : Il est enjoint aux parties, à défaut pour la commune d'Aubervilliers de régulariser la décision de signer la convention d'intervention foncière dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, de résilier ladite convention.
Article 5 : Les conclusions présentées par l'établissement public foncier d'Ile-de-France tendant à l'application des dispositions de l'article L. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
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N° 15VE01757...