Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Damien Pons, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, au cabinet Briard, avocat du département du Loiret et à la SCP Richard, avocat de l'association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par des jugements devenus définitifs des 20 et 30 décembre 2013, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nantes a rejeté les demandes par lesquelles l'association Etape, dont les droits et obligations ont été repris le 1er janvier 2012 par l'association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées (AIDAPHI), a sollicité la réformation des arrêtés des 7 mai 2010 et 9 juin 2011 par lesquels le préfet du Loiret a fixé la dotation globale de financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale " CARFED ", " Bourgogne ", " Eugène Descamps " et " Les Floréales " pour les années 2010 et 2011. Ce tribunal a jugé que la prise en charge des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans, dont la requérante demandait la réintégration dans cette dotation, n'incombait pas à l'Etat, de sorte que le préfet était fondé à porter en atténuation de recettes les sommes correspondantes, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que le président du conseil général n'ait pas pris de décision de participation. Par un jugement du 29 juin 2017, le tribunal administratif d'Orléans a fait droit à la demande de l'AIDAPHI tendant à ce que le département du Loiret, dont elle recherchait la responsabilité, soit condamné à lui verser la somme de 980 752 euros, en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de son refus de prendre en charge financièrement, au titre des années 2009 à 2011, 1'accueil des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans au sein de ces centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Le département du Loiret se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 21 septembre 2018 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté son appel contre ce jugement.
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
2. Il ressort des mentions du point 6 de l'arrêt attaqué que la cour a répondu au moyen selon lequel le jugement du tribunal administratif n'aurait pas visé le mémoire du département, intitulé " note en délibéré ", enregistré le 30 mars 2017. Par suite, le département du Loiret n'est pas fondé à soutenir que l'arrêt attaqué serait irrégulier faute d'avoir répondu à ce moyen.
Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :
En ce qui concerne la juridiction compétente :
3. Aux termes de l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles : " Les recours dirigés contre les décisions prises par (...) le président du conseil [général, devenu président du conseil] départemental, (...) déterminant les dotations globales, les dotations annuelles, les forfaits annuels, (...) les prix de journée et autres tarifs des établissements et services (...) sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé (...) sont portés, en premier ressort, devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale ".
4. En vertu du 8° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale sont au nombre des établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de ce code. Leur création, transformation ou extension est soumise par l'article L. 313-1-1 du même code à une autorisation, dont il résulte de l'article L. 313-3, applicable à la date du litige, qu'elle est délivrée par l'autorité compétente de l'Etat, conjointement avec le président du conseil général lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge pour partie par l'aide sociale départementale ou lorsque leurs interventions relèvent d'une compétence dévolue par la loi au département. Aux termes de l'article L. 313-6 du même code, l'autorisation et son renouvellement " valent, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale et, lorsque l'autorisation est accordée par le représentant de l'Etat, seul ou conjointement avec le président du conseil général, autorisation de dispenser des prestations prises en charge par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale ". Aux termes de l'article L. 345-1 de ce code : " Bénéficient, sur leur demande, de l'aide sociale pour être accueillies dans des centres d'hébergement et de réinsertion sociale publics ou privés les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d'insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale. (...) / Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, dont les conditions de fonctionnement et de financement sont prévues par voie réglementaire, assurent tout ou partie des missions définies au 8° du I de l'article L. 312-1, en vue de faire accéder les personnes qu'ils prennent en charge à l'autonomie sociale (...) ". Enfin, l'article L. 314-1 du même code prévoit, dans sa rédaction applicable au litige, que le représentant de l'Etat dans la région arrête chaque année la tarification des prestations fournies par les établissements et services financés par l'Etat et le président du conseil général celle des prestations fournies par les établissements et services habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale du département.
5. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond et il n'est d'ailleurs pas contesté que l'autorisation dont les centres d'hébergement et de réinsertion sociale en cause bénéficiaient au cours des années 2009, 2010 et 2011 n'avait été délivrée que par le représentant de l'Etat et qu'aucun tarif n'avait été fixé par le président du conseil général au titre de prestations devant être prises en charge par le département qui seraient fournies par ces établissements. Il suit de là que le litige indemnitaire opposant l'association gérant ces établissements au département du Loiret du fait de son refus de prendre en charge financièrement les dépenses qu'elle a engagées au cours des années 2009, 2010 et 2011 au titre de l'accueil au sein de ces centres des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans, qui n'a pas pour objet la révision des recettes arrêtées au titre des exercices litigieux par le préfet du Loiret ayant fait l'objet des jugements du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nantes mentionnés au point 1, ne se rattache pas à la détermination des tarifs des établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles. Ils relèvent, dès lors, ainsi que l'a jugé à bon droit la cour administrative d'appel de Nantes, contrairement à ce que soutient le département du Loiret, de la compétence du juge administratif de droit commun et non des juridictions de la tarification sanitaire et sociale.
En ce qui concerne le cadre du litige :
6. D'une part, l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : / 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social (...) / (...) / 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article (... )". Aux termes de l'article L. 221-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est placé sous l'autorité du président du conseil général. / Le département organise sur une base territoriale les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants confiés au service. Un projet de service de l'aide sociale à l'enfance est élaboré dans chaque département. Il précise notamment les possibilités d'accueil d'urgence (...). Le département doit en outre disposer de structures d'accueil pour les femmes enceintes et les mères avec leurs enfants. / Pour l'application de l'alinéa précédent, le département peut (...) recourir à des établissements et services habilités ". L'article L. 222-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que : " Sans préjudice des pouvoirs reconnus à l'autorité judiciaire, les prestations d'aide sociale à l'enfance mentionnées au présent chapitre sont accordées par décision du président du conseil général du département où la demande est présentée ". Aux termes de l'article L. 222-5 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil général : / (...) 4° Les femmes enceintes et les mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique, notamment parce qu'elles sont sans domicile (...) ".
7. D'autre part, l'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles prévoit que : " Sont à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : (...) 8° Les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, mentionnées aux articles L 345_ 1 à L. 345-3 ". En vertu de l'article L. 345-1 de ce code, cité au point 3, l'accueil dans des centres d'hébergement et de réinsertion sociale figure au nombre de ces mesures. L'article L. 345-2 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige, impose que ces établissements " informent en temps réel de leurs places vacantes le représentant de l'Etat qui répartit en conséquence les personnes recueillies " au titre du dispositif de veille sociale, institué par cet article, chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état. Le même article précise que ce dispositif " fonctionne sans interruption et peut être saisi par toute personne, organisme ou collectivité ". Aux termes de l'article L. 345-2-2 du même code : " Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence. (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 345-4 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " La décision d'accueillir, à sa demande, une personne ou une famille est prononcée par le responsable du centre d'hébergement et de réinsertion sociale désigné à l'administration. (...) / La décision d'accueil mentionnée au premier alinéa est transmise sans délai au préfet, accompagnée de la demande d'admission à l'aide sociale signée par l'intéressé et des documents qui la justifient. En l'absence de réponse dans le mois qui suit la réception, la demande est réputée acceptée (...) ".
8. S'il résulte des dispositions citées au point 7 que sont en principe à la charge de l'Etat les mesures d'aide sociale relatives à l'hébergement des personnes qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques ou de logement, ainsi que l'hébergement d'urgence des personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale, il résulte des dispositions citées au point 6 que la prise en charge, qui inclut l'hébergement, le cas échéant en urgence, des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique, notamment parce qu'elles sont sans domicile, incombe au département. Si toute personne peut s'adresser au service intégré d'accueil et d'orientation prévu par l'article L. 345-2 du même code et si l'Etat ne pourrait légalement refuser aux femmes mentionnées ci-dessus un hébergement d'urgence au seul motif qu'il incombe en principe au département d'assurer leur prise en charge, l'intervention de l'Etat ne revêt qu'un caractère supplétif, dans l'hypothèse où le département n'aurait pas accompli les diligences qui lui reviennent, et ne fait d'ailleurs pas obstacle à ce que puisse être recherchée la responsabilité du département en cas de carence avérée et prolongée.
En ce qui concerne la faute :
9. Comme il a été dit au point 4, l'activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, dont font partie les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, est soumise à une autorisation valant, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. Lorsque les prestations dispensées sont susceptibles d'être prises en charge par l'aide sociale départementale ou relèvent d'une compétence dévolue par la loi au département, cette autorisation doit être délivrée par le président du conseil général, conjointement avec le représentant de l'Etat dans le département. En outre, comme il a été dit au point 6, les prestations d'aide sociale à l'enfance sont accordées par décision du président du conseil général.
10. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 8, l'Etat ne pouvant légalement, dans l'hypothèse où le département n'aurait pas accompli les diligences qui lui reviennent, refuser un hébergement d'urgence à des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique, notamment parce qu'elles sont sans domicile, au seul motif qu'il incombe en principe au département d'assurer leur prise en charge et que l'intervention de l'Etat ne revêt qu'un caractère supplétif, l'accueil à ce titre de ces personnes par les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, titulaires d'une autorisation du représentant de l'Etat et participant au dispositif de veille sociale, ne saurait être subordonné à l'habilitation par le président du conseil général de ces établissements. Par ailleurs, la circonstance que les personnes mentionnées ci-dessus soient accueillies par des centres d'hébergement et de réinsertion sociales à la demande de l'Etat, suppléant la carence du département, est sans incidence sur la responsabilité de ce dernier pour la prise en charge du coût résultant de l'accueil par ces centres des personnes qui relèvent de l'aide sociale à l'enfance. Il s'ensuit que, dès lors qu'il n'a pas accompli les diligences qui lui reviennent en matière d'accueil des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans, le département ne saurait utilement se prévaloir, pour s'exonérer de sa responsabilité, ni de l'absence d'habilitation des centres d'hébergement par le président du conseil départemental, conjointement avec celle du représentant de l'Etat, ni de la circonstance que l'admission à l'aide sociale des personnes accueillies n'aurait pas été prononcée par le président du conseil départemental.
11. Pour juger fautif le refus du département du Loiret de prendre en charge financièrement au titre des années 2009 à 2011 1'accueil au sein des centres d'hébergement et de réinsertion sociale relevant de l'AIDAPHI des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans, la cour a relevé que l'association avait sollicité, à partir de l'année 2009, à de nombreuses reprises, le département pour qu'il finance, au titre de l'aide sociale à l'enfance, cet accueil, ce que le département avait toujours refusé de faire au motif que la prise en charge des personnes en cause ne relevait, selon lui, pas de sa compétence, que le département avait, le 17 février 2010, refusé d'allouer à l'AIDAPHI des sommes couvrant les dépenses correspondantes pour les années 2009 et 2010 et que le projet de convention type élaboré par l'association et le département pour la prise en charge financière de ces personnes n'avait pas été menée à son terme en raison du refus de la commission permanente du conseil général. Elle a également relevé que le législateur avait, en complétant, dès la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le 4° de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles par la mention citée au point 6, souligné que la prise en charge des femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois ans sans domicile relevait de l'aide sociale à l'enfance, ce dont elle a déduit que le département du Loiret s'estimait à tort incompétent et ne pouvait, pour ce motif, refuser le financement de l'accueil de ces personnes. Le département du Loiret n'est dès lors pas fondé à soutenir que la cour, qui a ainsi caractérisé tant sa carence avérée et prolongée que l'illégalité de l'unique motif de son refus, aurait insuffisamment motivé son arrêt et commis une erreur de droit en jugeant qu'alors même que les centres d'hébergement et de réinsertion sociale gérés par l'AIDAPHI n'avaient été habilités que par l'Etat et que l'admission des femmes et enfants concernés à l'aide sociale à l'enfance relevait du seul président du conseil général, il avait commis une faute en refusant systématiquement à l'AIDAPHI la prise en charge financière de l'accueil, par les centres d'hébergement et de réinsertion sociale qu'elle gère, au cours des années 2009, 2010 et 2011, des femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois ans.
En ce qui concerne le caractère direct du lien entre la faute et le préjudice :
12. D'une part, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le département ne saurait, dès lors qu'il ne démontre pas avoir accompli les diligences qui lui reviennent, utilement se prévaloir, pour s'exonérer de sa responsabilité, ni de l'absence d'autorisation par le président du conseil départemental, conjointement avec le représentant de l'Etat, des centres d'hébergement et de réinsertion sociale ayant accueilli, au titre du dispositif de veille sociale incombant à l'Etat, des personnes dont la prise en charge relève du département, ni de la circonstance que l'admission à l'aide sociale des personnes accueillies n'aurait pas été prononcée par le président du conseil départemental. Par suite, le département du Loiret n'est pas fondé à soutenir que le préjudice de l'association trouverait sa cause dans le comportement par lequel celle-ci avait, sans autorisation de sa part ni admission des personnes concernées à l'aide sociale à l'enfance, délivré des prestations relevant de l'aide sociale à l'enfance.
13. D'autre part, si l'Etat ne peut légalement, au seul motif qu'il incombe en principe au département d'assurer leur prise en charge, refuser un hébergement d'urgence aux femmes enceintes et aux mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans sans domicile ni s'abstenir de prendre en charge à titre provisoire son coût en accordant le financement nécessaire aux structures d'accueil vers lesquelles il les oriente avant d'obtenir du département, en cas de carence avérée et prolongée de sa part, le remboursement des sommes dont la charge lui incombe, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que les dotations globales de financement versées par l'Etat aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale n'ont pas vocation à assurer le financement d'une telle prise en charge. Par suite, l'intervention de l'Etat à titre supplétif ne saurait priver de son caractère direct le lien entre la faute commise par le département en refusant systématiquement aux structures d'accueil le financement qui lui incombait au titre de l'aide sociale à l'enfance et le préjudice subi de ce fait par ces structures. Dans ces conditions, en retenant que le refus systématique du département de financer la prise en charge par l'AIDAPHI, durant les années 2009, 2010 et 2011, des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans, était à l'origine directe du préjudice subi par cette association, du fait qu'elle avait supporté seule pendant cette période le coût financier de cette prise en charge au sein des quatre centres d'hébergement et de réinsertion sociale dont elle assurait la gestion dans le département, la cour n'a commis aucune erreur de qualification juridique.
En ce qui concerne l'évaluation du préjudice :
14. Ainsi qu'il a été dit au point 5, l'autorisation dont les centres d'hébergement et de réinsertion sociale en cause bénéficiaient au cours des années 2009, 2010 et 2011 n'ayant été délivrée que par le représentant de l'Etat, aucun tarif n'avait été fixé par le président du conseil général au titre de prestations devant être prises en charge par le département qui seraient fournies par ces établissements. En outre, ainsi qu'il a été dit au point 10, le département a, par principe, refusé toute admission à l'aide sociale à l'enfance des femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois ans sans domicile, au motif qu'il ne s'estimait pas compétent. Par suite, le département du Loiret ne saurait utilement, pour soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit en retenant, pour apprécier le montant du préjudice subi par l'association, la charge financière représentée, au titre de ces trois années, dans les comptes administratifs des établissements qu'elle gère, par l'accueil de ces personnes, faire valoir qu'il aurait pu, s'il avait fixé un tarif pour ces prestations au cours de ces trois années, retenir un montant différent de celui des dépenses ainsi réellement engagées ou que ces personnes auraient pu ne pas être toutes admises à l'aide sociale à l'enfance. C'est en outre par une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, que la cour a constaté que les comptes administratifs des quatre structures de l'association établis pour les années 2009 à 2011 et validés par l'Etat, autorité de tutelle, faisaient tous apparaître les sommes consacrées à l'hébergement de femmes enceintes et de mères accompagnées d'enfants de moins de trois ans, et que le montant total de ces sommes s'élevait à 980 752 euros.
15. Il résulte de tout ce qui précède que le département du Loiret n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes qu'il attaque.
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'AIDAPHI, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le département du Loiret, au titre des frais qu'il a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département du Loiret une somme de 3 000 euros à verser à l'AIDAPHI sur ce même fondement.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi du département du Loiret est rejeté.
Article 2 : Le département du Loiret versa à l'association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au département du Loiret et à l'association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées.