Par une décision n° 373379 du 19 juin 2015, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi en cassation par le département des Bouches-du-Rhône, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille et lui a renvoyé l'affaire.
Par un nouvel arrêt n° 15MA02634 du 7 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Marseille, sur renvoi du Conseil d'Etat, a annulé le jugement du tribunal administratif de Marseille, a condamné l'Etat à verser au département des Bouches-du-Rhône la somme de 25 503 708 euros avec intérêts au taux légal à compter du 5 mai 2008 et a rejeté le surplus des conclusions de la requête du département des Bouches-du-Rhône.
Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 janvier et 17 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'intérieur demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire du fond, de rejeter l'appel du département des Bouches-du-Rhône.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;
- la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 ;
- le décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat du département des Bouches-du-Rhône ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juges du fond que, dans le cadre d'un accord de partenariat signé le 13 janvier 2000, le département des Bouches-du-Rhône et la commune de Marseille ont convenu que celle-ci verse à ce département, en trois échéances, 44 225 697,27 euros correspondant aux sommes restant dues par la ville de Marseille au titre de la participation des communes aux dépenses d'aide sociale antérieurement à 1999. Après s'être acquittée de l'échéance de l'année 2000, la ville de Marseille n'a pas procédé au règlement des deux échéances suivantes prévues en 2001 et 2002. S'estimant créancier d'une somme de 29 483 798,18 euros, le département des Bouches-du-Rhône a, par demande du 15 novembre 2004 réitérée le 12 janvier 2005, saisi le préfet des Bouches-du-Rhône afin qu'il procède au mandatement d'office de cette somme. Le préfet des Bouches-du-Rhône n'ayant pas donné suite à ces demandes, le département des Bouches-du-Rhône lui a adressé, par lettre du 30 avril 2008, une demande préalable d'indemnisation du préjudice subi du fait de la carence alléguée de l'Etat, à laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône n'a pas répondu. Le département des Bouches-du-Rhône a alors demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait du refus illégal de prononcer un mandatement d'office à l'encontre de la ville de Marseille et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 29 483 798,18 euros en réparation du préjudice subi avec intérêts au taux légal à compter du 15 novembre 2004 et capitalisation de ces intérêts. Par jugement du 5 avril 2011, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ces demandes. Par une décision du 19 juin 2015, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé un premier arrêt, en date du 20 septembre 2013, par lequel la cour administrative d'appel de Marseille avait rejeté l'appel interjeté par le département des Bouches-du-Rhône contre ce jugement. Par un second arrêt du 7 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Marseille, a admis une intervention de la commune de Marseille (article 1er), annulé le jugement du tribunal administratif de Marseille (article 2), condamné l'Etat à verser au département des Bouches-du-Rhône la somme de 25 503 708 euros avec intérêts au taux légal à compter du 5 mai 2008 (article 3), rejeté le surplus des conclusions de la requête d'appel qui tendaient à l'annulation du refus implicite de procéder au mandatement d'office (article 4) et a mis à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au département des Bouches-du-Rhône, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 5). Le ministre de l'intérieur se pourvoit en cassation contre cet arrêt en tant qu'il lui est défavorable, c'est-à-dire contre ses articles 2, 3 et 5.
2. Aux termes de l'article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " A défaut de mandatement d'une dépense obligatoire par le maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional suivant le cas, dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l'Etat dans le département, celui-ci y procède d'office (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'une dépense ne peut être regardée comme obligatoire et faire l'objet d'un mandatement d'office que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et son montant et découlant d'une loi, d'un contrat ou de toute autre source d'obligations. Si le représentant de l'Etat s'abstient de faire usage des prérogatives qui lui sont ainsi conférées, le créancier de la collectivité territoriale est en droit de se retourner contre l'Etat en cas de faute lourde commise dans l'exercice de ce pouvoir.
3. Il ressort des termes de l'arrêt attaqué que, pour juger que le préfet des Bouches-du-Rhône a commis une faute lourde en ne procédant pas au mandatement d'office des sommes litigieuses, la cour s'est fondée sur la circonstance que les échéances fixées par l'accord de partenariat du 13 janvier 2000 revêtaient le caractère d'une dépense obligatoire et que les créances du département des Bouches-du-Rhône correspondaient à des dettes échues, certaines, liquides et non sérieusement contestées ni dans leur principe, ni dans leur montant. Il ressort cependant des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'un différend opposait la ville de Marseille et le département des Bouches-du-Rhône sur le respect de l'économie générale de l'accord de partenariat, notamment sur l'échéancier des règlements, ainsi que le maire de Marseille en a notamment fait part au préfet des Bouches-du-Rhône par courriers des 16 décembre 2002 et 21 mars 2005. Les termes de ce différend nécessitaient de porter une appréciation sur le point de savoir si la dette pouvait être regardée comme échue à la date du refus litigieux, compte tenu des interrogations relatives à la portée juridique et l'interprétation de l'accord de partenariat, que révèlent d'ailleurs le jugement du 5 avril 2011 du tribunal administratif de Marseille et le premier arrêt du 20 septembre 2013 de la cour administrative d'appel. Ainsi, en jugeant que l'absence de mandatement d'office par le préfet avait constitué une faute lourde susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat, la cour a inexactement qualifié les faits dont elle était saisie.
4. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, le ministre de l'intérieur est fondé à demander l'annulation des articles 2, 3 et 5 de l'arrêt qu'il attaque.
5. Aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire ". Il y a lieu, par suite, de régler, dans cette mesure, l'affaire au fond.
6. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales : " Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé (...) ". Il résulte de ces dispositions, ainsi qu'il a été dit, que seules présentent un caractère obligatoire les dettes échues, certaines, liquides, non sérieusement contestées dans leur principe et dans leur montant et découlant de la loi, d'un contrat ou de toute autre source d'obligations.
7. D'autre part, en vertu des dispositions alors en vigueur du quatrième alinéa de l'article 93 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, les communes devaient participer aux dépenses des départements en matière d'aide sociale et de santé, dans des conditions et selon des critères fixés par décrets en Conseil d'Etat. En vertu des dispositions alors en vigueur du décret du 31 décembre 1987 relatif à la participation des communes aux dépenses d'aide sociale et de santé des départements pris en application de ces dispositions, cette participation prenait la forme d'une contribution globale annuelle arrêtée par le conseil général. Le X de l'article 13 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, qui a supprimé cette contribution, dispose : " Les sommes restant dues par les communes aux départements en application de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée au titre des exercices antérieurs à 2000 sont acquittées selon un échéancier arrêté par convention entre le département et la commune ". En application de ces dispositions la commune de Marseille et le département des Bouches du Rhône ont conclu, le 13 janvier 2000, un accord de partenariat fixant notamment l'échéancier de paiement des sommes restant dues par la commune au titre de sa contribution aux dépenses d'aide sociale et de santé du département.
8. Pour estimer que l'Etat n'avait commis aucune faute du fait de l'abstention du préfet des Bouches-du-Rhône de procéder d'office au mandatement des sommes réclamées par le département des Bouches-du-Rhône à la commune de Marseille, les premiers juges se sont fondés non sur un différent relatif à l'échéancier des paiements mais sur la circonstance que la dépense en cause devait être regardée comme sérieusement contestée dans son principe et son montant dès lors que la commune estimait que ses engagements en matière de règlement du solde des contingents d'aide sociale étaient conditionnés par le respect des engagements pris par le département dans l'accord de partenariat du 13 janvier 2000 et alors qu'aucune des parties n'avait saisi le juge du contrat du différend les opposant sur l'exécution de cet accord. Or, dans sa décision du 19 juin 2015 citée au point 1, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a jugé que ni le principe des dettes litigieuses, qui résultait de l'article 93 de la loi du 7 janvier 1983, ni leur montant, qui résultait de décisions prises par le département en application de cet article et du décret du 31 décembre 1987, n'étaient susceptibles d'être affectés par la convention, qui, conformément aux dispositions précitées de la loi du 27 juillet 1999, ne pouvait avoir pour objet, s'agissant des dettes en cause, que de fixer l'échéancier de leur règlement. Par suite, le département des Bouches-du-Rhône est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour ce motif, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
9. Il appartient toutefois au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le département des Bouches-du-Rhône devant le tribunal administratif de Marseille et devant la cour.
10. Ainsi qu'il est dit au point 3, le refus opposé par le préfet des Bouches-du-Rhône aux demandes de mandatement d'office adressées par le département des Bouches-du-Rhône n'a pas constitué, dans les circonstances de l'espèce, compte tenu notamment de la difficulté à déterminer la portée juridique de l'accord de partenariat en ce qui concerne l'échéancier des règlements et d'apprécier, en conséquence, si la dette de la ville de Marseille pouvait être regardée comme échue à la date du refus de mandatement d'office, une faute lourde de nature à engager la responsabilité de l'Etat envers le département des Bouches-du-Rhône.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le département des Bouches-du-Rhône n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement du 5 avril 2011, le tribunal administratif de Marseille a rejeté les conclusions de sa demande tendant au versement d'une indemnité.
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 2, 3 et 5 de l'arrêt du 7 novembre 2016 de la cour administrative d'appel de Marseille sont annulés.
Article 2 : La requête du département des Bouches-du-Rhône est rejetée en tant qu'elle porte sur les conclusions indemnitaires.
Article 3 : Les conclusions du département des Bouches-du-Rhône présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, au conseil départemental des Bouches-du-Rhône et à la ville de Marseille.