Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code minier ;
- la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017, notamment son article 3 ;
- le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ;
- le décret n° 2018-62 du 2 février 2018 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Célice, Soltner, Texidor, Perier, avocat de la société Esso Guyane française Exploitation et Production SAS (EGFEP), à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de la société Total EetP Guyane française SAS (TEPGF) et à la SCP Odent, Poulet, avocat de la collectivité territoriale de Guyane.
Considérant ce qui suit :
1. La loi du 30 décembre 2017 organise l'arrêt progressif de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures en France et prévoit notamment, dans un nouvel article L. 111-9 du code minier, qu'à compter de son entrée en vigueur, " il n'est plus délivré par l'autorité compétente de : / 1° Permis exclusif de recherches " portant sur du charbon ou des hydrocarbures liquides ou gazeux, à l'exception du gaz de mines. La société TEPGF et la société EGFEP, candidates, depuis respectivement 2011 et 2013, à l'attribution d'un permis exclusif de recherches d'hydrocarbures sur le plateau continental au large de la Guyane, dit " permis Udo ", dont elles ont accepté d'être solidairement co-titulaires et qui a donné lieu à une décision implicite de rejet, annulée par le tribunal administratif de la Guyane par un jugement du 20 avril 2017 contre lequel le ministre chargé de l'énergie a fait appel, demandent que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article 3 de cette loi, qui prévoit que les dispositions précitées s'appliquent " quelle que soit la technique utilisée, à toute demande, déposée auprès de l'autorité compétente postérieurement à la publication de la présente loi (...) ainsi qu'aux demandes en cours d'instruction à cette même date, sous réserve de décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée enjoignant à l'administration de procéder à la délivrance ou d'autoriser la prolongation de l'un de ces titres ". Par une ordonnance du 26 mars 2018, la présidente de la 5ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a décidé, par application de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, de transmettre la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat.
2. Il résulte des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu'une juridiction relevant du Conseil d'Etat a transmis à ce dernier, en application de l'article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d'une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité par le Conseil d'Etat à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
Sur l'applicabilité au litige et l'absence de déclaration de conformité à la Constitution :
3. Les dispositions contestées, qui n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, sont susceptibles de faire obstacle aux conclusions aux fins d'injonction présentées en défense par les requérantes devant la cour administrative d'appel de Bordeaux. Elles doivent, de ce fait, être regardées comme étant applicables au litige.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte aux effets légitimement attendus de la loi :
4. Aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen : " Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations.
5. En premier lieu, le droit minier français repose sur un régime d'autorisation administrative qui prévoit que l'autorité compétente examine, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si, comme le prévoit l'article L. 122-2 du code minier, les candidats à la délivrance d'un permis exclusif de recherches possèdent les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9 de ce code, lesquels visent, notamment, la sécurité et la salubrité publiques, la protection de l'environnement et du patrimoine ou encore les intérêts agricoles des sites et lieux affectés par les travaux et installations afférents à l'exploitation. En outre, la délivrance d'un permis exclusif de recherches doit être, sauf exception, précédée d'une procédure de mise en concurrence. Il en résulte que les opérateurs qui n'avaient pas obtenu, avant l'entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2017, la délivrance d'un permis exclusif de recherches ou une décision de justice passée en force de chose jugée enjoignant à l'administration de procéder à la délivrance d'un tel titre ne bénéficiaient d'aucune situation légalement acquise ni n'étaient recevables à invoquer une attente légitime quant à la délivrance d'une telle autorisation.
6. En second lieu, la circonstance que certains opérateurs aient obtenu d'une juridiction administrative, avant l'entrée en vigueur des dispositions contestées, l'annulation d'une décision implicite de refus de délivrance d'un titre minier ne saurait être regardée comme ayant fait naître une attente légitime quant à la délivrance de ce titre dès lors que ces jugements ou arrêts n'étaient ni assortis d'une injonction de délivrer le titre sollicité, ni passés en force de chose jugée.
7. En troisième lieu, le caractère tardif du transfert aux régions de la compétence en matière de délivrance de titres miniers, opéré par le décret du 2 février 2018 portant application de l'article L. 611-33 du code minier, n'a, pour les raisons énoncées au point 5, porté atteinte à aucun effet légitimement attendu de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer qui l'a autorisé, ni à une attente qui aurait pu légitimement naître, pour les opérateurs concernés, de sa mise en oeuvre dans un délai raisonnable.
8. Il résulte de ce qui précède que la question de l'atteinte portée par les dispositions contestées aux effets légitimement attendus de la loi, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif :
9. L'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen garantit le droit des personnes à exercer un recours juridictionnel effectif, lequel comprend celui d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles.
10. En premier lieu, la loi du 30 décembre 2017, qui organise les conditions de l'arrêt progressif de la recherche et de l'exploitation d'hydrocarbures en France, est par elle-même sans incidence sur l'examen, par le juge de l'excès de pouvoir, de la légalité des décisions implicites de refus de titres nées antérieurement à son entrée en vigueur. Les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de procéder à la validation législative de ces dernières.
11. En second lieu, si les dispositions critiquées font obstacle à ce que, à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2017, une juridiction administrative, saisie de conclusions en ce sens, enjoigne à l'autorité administrative compétente de délivrer un permis exclusif de recherches, elles ne peuvent toutefois pas être regardées comme portant atteinte au droit des personnes à exercer un recours juridictionnel effectif dès lors qu'elles réservent les décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée enjoignant à l'administration de délivrer le titre en cause. En revanche, les personnes bénéficiaires, à la date de l'entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2017, d'une décision de justice annulant une décision de rejet mais non assortie d'une telle injonction ne sauraient prétendre à la délivrance de plein droit de cette autorisation, a fortiori lorsque cette décision de justice n'est pas définitive.
12. Il résulte de ce qui précède que la question de l'atteinte portée par les dispositions contestées au droit à un recours juridictionnel effectif, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité :
13. L'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen dispose que : " la Loi est l'expression de la volonté générale (...). Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ". Le principe d'égalité devant la loi ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
14. En premier lieu, par les dispositions contestées, le législateur, qui a préservé par ailleurs les droits des opérateurs disposant, à la date de l'entrée en vigueur de la loi, d'un titre minier, a entendu traiter de la même façon l'ensemble des opérateurs qui ne disposaient pas encore d'un permis exclusif de recherches à cette même date.
15. En deuxième lieu, le respect du principe d'égalité de traitement entre les opérateurs s'apprécie au niveau de chaque permis sollicité, lequel présente ses caractéristiques propres et donne lieu sauf exceptions à une procédure de mise en concurrence. S'il appartient à l'autorité administrative de traiter de façon égale l'ensemble des candidats à l'attribution d'un même permis exclusif de recherches, en revanche, les opérateurs candidats à des permis différents sont placés dans une situation différente. Dès lors, la circonstance que certaines demandes, y compris formulées postérieurement à d'autres, aient pu aboutir favorablement avant l'entrée en vigueur de la loi tandis que d'autres restaient sans réponse n'est pas de nature à caractériser un manquement au principe d'égalité.
16. En troisième lieu, en réservant la situation des opérateurs ayant obtenu, à la date de l'entrée en vigueur de la loi, une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée enjoignant à l'administration de procéder à la délivrance ou d'autoriser la prolongation de l'un des titres demandés, à l'exclusion des autres opérateurs, y compris ceux d'entre eux ayant engagé une action en justice sur laquelle il n'a pas été définitivement statué, le législateur s'est conformé au principe constitutionnel d'indépendance des juridictions et n'a pas méconnu le principe d'égalité. Il en va de même lorsque ces opérateurs ont obtenu une décision juridictionnelle, passée en force de chose jugée, annulant le rejet opposé par l'administration à leur demande de délivrance de titre dès lors que, comme il a été rappelé au point 11, de telles décisions, en l'absence d'injonction, n'emportent pas par elles-mêmes un droit à la délivrance de l'autorisation sollicitée.
17. En quatrième lieu, la différence de traitement qui résulte de la succession de deux régimes juridiques dans le temps n'est pas, par elle-même, contraire au principe d'égalité. Les dispositions contestées, qui préservent par ailleurs les droits des opérateurs titulaires d'une autorisation au titre du code minier en organisant l'arrivée à échéance progressive de ces autorisations ainsi que ceux des opérateurs bénéficiant d'un jugement passé en force de chose jugée assorti d'une injonction de délivrer le titre sollicité, n'ont pas opéré de distinction méconnaissant le principe d'égalité entre les opérateurs ne bénéficiant pas, à la date de leur entrée en vigueur, d'une telle autorisation.
18. En dernier lieu, en décidant l'entrée en vigueur immédiate des dispositions de la loi du 30 décembre 2017 organisant l'arrêt de la délivrance des permis exclusifs de recherches, sans prévoir de mesures transitoires destinées à atténuer leurs effets à l'égard des opérateurs ayant formulé, avant cette date, une demande de délivrance d'un tel titre, le législateur n'a porté atteinte ni au principe d'égalité ni à des situations contractuelles légalement constituées, ni à des intérêts publics ou privés résultant d'une situation constituée sous l'empire des anciennes règles.
19. Il résulte de tout ce qui précède que la question de l'atteinte portée par les dispositions contestées au principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie :
20. L'article 4 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen dispose que : " La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi ". Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi.
21. Comme il a été rappelé au point 5, le droit minier français repose sur un régime d'autorisation administrative, duquel ne découle aucun droit, pour les opérateurs concernés, à l'attribution d'un permis exclusif de recherches. Dès lors, la question de l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie par les dispositions contestées, lesquelles sont au demeurant motivées par l'objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique et par la nécessité pour la France de respecter ses engagements pris au titre de l'Accord de Paris sur le climat, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales :
22. L'article 72-2 de la Constitution dispose que : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. / Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. / Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources (...) ". Le Conseil constitutionnel juge qu'il résulte des articles 72 et 72-2 de la Constitution que le législateur ne saurait restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration de ces collectivités.
23. Les titres miniers donnent lieu à la perception de taxes dont une partie est affectée aux collectivités territoriales sur le territoire desquelles se déroulent les opérations d'exploration ou d'exploitation. En organisant l'arrêt progressif de ces activités, la loi du 30 décembre 2017 a pour effet de supprimer progressivement l'assiette de ces différentes taxes.
24. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions contestées, dont l'effet sur les ressources des collectivités territoriales concernées n'est qu'indirect et sera progressif, seraient de nature à restreindre les ressources des collectivités territoriales, et notamment de la collectivité territoriale de Guyane, au point de dénaturer le principe de libre administration. Il en résulte que la question de l'atteinte portée par les dispositions contestées à la libre administration et à l'autonomie financière des collectivités territoriales n'est ni nouvelle, ni ne présente un caractère sérieux.
25. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de transmettre la question au Conseil constitutionnel.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société EGFEP et la société TEPGF.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Esso Guyane française Exploitation et Production SAS (EGFEP), à la société Total EetP Guyane française SAS (TEPGF), à la collectivité territoriale de Guyane et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel, au Premier ministre, au ministre de l'économie et des finances et à la cour administrative d'appel de Bordeaux.