Conseil d'État, 7ème - 2ème chambres réunies, 25/06/2018, 419227, Publié au recueil Lebon

Résumé de la décision

1. Il a été décidé que la lettre donnant notification du remboursement est une mesure préparatoire qui n'est pas susceptible de recours, tandis que la décision de retenir la somme sur la solde est susceptible d'un recours de plein contentieux.

2. L'annulation de la lettre ne conduit pas automatiquement à l'annulation du titre exécutoire, même si les actes sont notifiés successivement.

3. Enfin, il a été confirmé qu'un recours administratif préalable devant la Commission des recours des militaires est nécessaire avant d'attaquer sur le plan contentieux un ordre de recouvrement révélé par une retenue sur salaire, sauf dans le cas spécifique d'un titre de perception où l'opposition doit se faire directement auprès du comptable.

Arguments pertinents

- Effet d'annulation : Le tribunal a retenu que l'annulation d'un acte administratif ne s'étend pas nécessairement à un acte ultérieur, tel qu'un titre exécutoire, et cela même lorsque les actes sont notifiés successivement.

- Recours administratif préalable : Conformément à l'article R. 4125-1 du code de la défense, il a été établi que tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est soumis à un recours administratif préalable, et ce recours doit être effectué auprès de la Commission des recours des militaires sauf pour des actes spécifiquement mentionnés dans les dispositions du décret relatif à la gestion budgétaire.

Interprétations et citations légales

2. Mesures préparatoires et décisions :
- La lettre de notification de remboursement ne peut être attaquée car elle est interprétée comme une "mesure préparatoire", ce qui est fondamental pour déterminer la recevabilité d'un recours.

3. Procédure de recouvrement :
- Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 - Article 117 : Précise les modalités de contestation des titres de perception et les recours possibles en cas de contestation de la créance : "Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité."

Cette analyse permet de comprendre comment les principes de droit administratif concernant la recevabilité des recours et les procédures de contestation sont applicables dans le cadre des décisions touchant la solde et la situation des militaires.

a) le recours exercé contre la décision rejetant le recours préalable dirigé contre cette lettre constitue-t-il un recours pour excès de pouvoir ou un recours de plein contentieux '

b) l'annulation de la lettre entraîne-t-elle par voie de conséquence l'annulation du titre exécutoire subséquent lorsque les deux actes sont notifiés successivement '

3°) Dans la négative, en cas de retenue sur la solde, le recours du militaire qui attaque l'ordre de recouvrer révélé par cette retenue doit-il être précédé d'un recours administratif préalable obligatoire devant la commission de recours des militaires ou devant le comptable chargé du recouvrement pour être recevable '

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la défense ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1 ;

Après avoir entendu en séance publique :

le rapport de M. François Lelièvre, maître des requêtes,

les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public.

- La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rousseau, Tapie, avocat de M.B....

REND L'AVIS SUIVANT
1. La lettre par laquelle l'administration informe un militaire qu'il doit rembourser une somme indument payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, un titre de perception lui sera notifié, est une mesure préparatoire de ce titre, qui n'est pas susceptible de recours.

2. La lettre par laquelle l'administration informe un militaire qu'il doit rembourser une somme indument payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, cette somme sera retenue sur sa solde est, en revanche, une décision susceptible de faire l'objet d'un recours de plein contentieux.

3. Aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I. Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédée d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense (...) / III. Les dispositions de la présente section ne sont pas applicables aux recours contentieux formés à l'encontre d'actes ou de décisions : / (...) 2° (...) qui relèvent de la procédure organisée par les articles 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ".

Aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui, comme les articles reproduits ci-dessous, figure dans le titre II relatif à la gestion budgétaire et comptable de l'Etat : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables: / 1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; / 2° Soit d'une opposition à poursuites en cas de contestation de la régularité de la forme d'un acte de poursuite. / L'opposition à l'exécution et l'opposition à poursuites ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance ". Aux termes de l'article 118 du même décret : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer ". Enfin, aux termes de l'article 128 : " Les dépenses de personnel sont liquidées et payées sans engagement ni ordonnancement préalable par les comptables publics désignés par arrêté du ministre chargé du budget, dans les conditions suivantes : / 1° L'ordonnateur certifie le service fait en communiquant au comptable assignataire les bases de calcul nécessaires à la liquidation et à la mise en paiement des rémunérations des agents ainsi qu'à la détermination des retenues à opérer sur celles-ci ; / 2° Le comptable assignataire liquide les rémunérations et procède à leur mise en paiement ".

Il résulte des dispositions reproduites ci-dessus que la lettre par laquelle l'administration informe un militaire de son intention de procéder à une retenue sur sa solde n'est pas au nombre des exceptions énumérées au III de l'article R. 4125-1 du code de la défense et doit donc faire l'objet d'un recours administratif préalable devant la commission des recours des militaires.

Dans l'hypothèse où l'administration procéderait directement à une retenue sur la solde d'un militaire sans information préalable, la décision révélée par cette opération de dépense régie par l'article 128 du décret du 7 novembre 2012 devrait également être précédée d'un recours devant cette commission.

En revanche, en cas de notification au militaire d'un titre de perception, l'opposition à ce titre, émis en application des dispositions de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, doit être précédée, conformément aux dispositions du 2° du III de l'article R. 4125-1 du code de la défense, d'une réclamation au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer, et non d'un recours devant la commission des recours des militaires.

Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Bordeaux, à M. A...B..., à la ministre des armées et au ministre de l'économie et des finances. Il sera publié au Journal officiel de la République française.