Vu la procédure suivante :
Procédure antérieure :
Les sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 27 avril 2022 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a prononcé à l'encontre de la société Lafarge Holcim Bétons une amende d'un montant de 4 000 euros pour non-respect de son obligation de vigilance pour le manquement commis par la société Cogemat relatif à l'attestation de détachement et à la désignation d'un représentant en France, d'enjoindre à l'administration de suspendre ses contrôles ou, à défaut, de surseoir à l'adoption de sanctions administratives jusqu'à ce que les discussions en cours entre les autorités françaises et monégasques aient abouti et qu'elles soient convenues d'une lecture commune sur l'application des dispositions relatives aux salariés détachés et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 2203232 du 8 novembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté la requête des sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 9 janvier 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le 30 janvier 2024 qui n'a pas été communiqué, les sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons, représentées par Maîtres Desplanques et Langlais, demandent à la Cour :
1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice, de saisir, au besoin, le ministre des affaires étrangères et d'annuler la décision du 27 avril 2022 ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler ce jugement et de diminuer le montant de l'amende prononcée ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- le jugement est irrégulier, d'une part, en ce que le tribunal a soulevé d'office un moyen d'ordre public sans avoir au préalable invité les parties à présenter leurs observations et, d'autre part, en ce qu'il est insuffisamment motivé ;
- la décision de sanction est irrégulière en la forme et méconnaît le principe des droits de la défense ;
- la sanction a été prise au-delà de l'expiration du délai de prescription ;
- les principes de légalité, de sécurité juridique et de proportionnalité ont été méconnus.
Par un mémoire en défense enregistré le 17 juillet 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens de la requête sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale ;
- l'accord du 9 juillet 1968 entre la Principauté de Monaco et la France relatif aux transports routiers ;
- le code du travail ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Vincent,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Langlais pour les sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons.
Une note en délibéré, présentée par Maîtres Desplanques et Langlais, a été enregistrée le 9 février 2024 pour les sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons.
Considérant ce qui suit :
1. Lors d'un contrôle opéré le 4 février 2020 sur le chantier de construction " Le monde des neiges " à Auron, les services de l'inspection du travail ont relevé, s'agissant d'un salarié employé par la société de droit monégasque Cogemat, qu'aucune attestation de détachement relative à ce salarié n'avait été établie et que la société Cogemat n'avait pas désigné de représentant en France. En parallèle, ils ont également relevé que la société Lafarge Holcim Bétons n'avait pas respecté son obligation de vigilance pour les manquements reprochés à la société Cogemat. Par une décision du 27 avril 2022, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a prononcé une amende d'un montant de 4 000 euros à l'encontre de la société Lafarge Holcim Bétons pour manquement à son obligation de vigilance. Les sociétés requérantes interjettent appel du jugement du 8 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs conclusions aux fins d'annulation de cette sanction administrative.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué () ".
3. Les sociétés requérantes font valoir que le tribunal a soulevé un moyen d'office sans avoir, au préalable, invité les parties à présenter leurs observations. Il résulte des écritures de première instance que les sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons avaient soulevé le moyen tiré de ce que la sanction administrative litigieuse avait été prononcée au-delà du délai de prescription de deux ans fixé par les dispositions de l'article L. 1264-3 du code du travail. En estimant que ce délai de prescription avait été interrompu par la lettre par laquelle la procédure contradictoire avait été engagée, les premiers juges n'ont pas soulevé d'office un moyen mais répondu, au regard des pièces du dossier, au moyen qui leur était soumis et n'avaient, dès lors, pas à inviter les parties à présenter leurs observations en application des dispositions précitées du code de justice administrative.
4. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".
5. D'une part, les premiers juges ont suffisamment répondu, au point 19 du jugement, au moyen tiré de ce que les autorités monégasques avaient une position contraire à celle de la France quant à l'interprétation des conventions susvisées de 1952 et de 1968.
6. D'autre part, si les sociétés requérantes soutiennent que les premiers juges n'ont pas apporté une réponse suffisante au moyen tiré de ce que l'amende n'était pas proportionnée, il ressort des écritures de première instance que, si la bonne foi des intéressées était alléguée, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité n'avait pas été soulevé en tant que tel et que seule était demandée l'annulation de la sanction prononcée à l'exclusion de toute minoration.
Sur le bien-fondé du jugement :
7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 8115-5 du code du travail : " Avant toute décision, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, ses observations. / A l'issue de ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende et émettre le titre de perception correspondant () ".
8. Les sociétés requérantes font valoir que les droits de la défense ont été méconnus dès lors que la personne morale à l'égard de laquelle la procédure contradictoire a été engagée n'est pas celle qui a été finalement sanctionnée. Il résulte de l'instruction que, par une lettre en date du 23 juin 2020 adressée à la société Lafarge Bétons inscrite au RCS de Nanterre sous le n° 414 815 043 et dont le siège social était situé 2 avenue du Général de Gaulle à Clamart, la directrice adjointe du travail de la DIRECCTE de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a informé ladite société de ce qu'elle était susceptible de voir prononcer à son encontre une amende administrative pour manquement à son devoir de vigilance. Par une lettre du 6 juillet 2020, la société Lafarge Holcim Bétons, dont le numéro d'immatriculation et l'adresse étaient identiques à ceux de la société Lafarge Bétons, a répondu à la lettre précitée et présenté ses observations. Par ailleurs, la sanction litigieuse en date du 27 avril 2022 a, bien qu'elle ait été réceptionnée le 5 mai 2022 par la société Lafarge France dont le numéro d'inscription au registre du commerce et des sociétés est différent, été prononcée à l'encontre de la société Lafarge Holcim Bétons. Il résulte de ce qui précède que la société sanctionnée, à savoir la société Lafarge Holcim Bétons, a pu présenter ses observations avant que ne soit édictée à son encontre l'amende litigieuse. Par suite, le moyen tiré de ce que le principe des droits de la défense aurait été méconnu doit être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce que le principe de légalité aurait été méconnu doit également être écarté.
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1264-3 du code du travail : " () Le délai de prescription de l'action de l'administration pour la sanction du manquement par une amende administrative est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis () ". Par ailleurs, l'article L. 8115-5 du même code dispose que : " Le délai de prescription de l'action de l'autorité administrative pour la sanction du manquement par une amende administrative est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis ".
10. Les sociétés requérantes soutiennent que, le manquement ayant été constaté le 4 février 2020, le délai de prescription expirait le 4 février 2022.
11. D'une part, si le ministre du travail fait valoir que le délai de prescription a été suspendu par application de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période tel que modifié par ordonnance n° 2020-666 du 3 juin 2020 qui dispose que : " Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois () ", il résulte de l'article 1er de ladite ordonnance que ces dispositions ne sont applicables qu'aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus. Par suite, et dès lors que le délai de la prescription de deux ans précité n'a pas expiré au cours de la période s'étendant du 12 mars 2020 au 23 juin 2020, le ministre n'est, ainsi que le soutiennent à juste titre les sociétés requérantes, pas fondé à soutenir que le délai de prescription aurait été suspendu du fait de l'application de ces dispositions.
12. Toutefois, d'autre part, la lettre par laquelle, en application des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8115-5 du code du travail citées au point 7, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter ses observations, constitue, dès lors qu'elle comporte des indications suffisamment précises quant aux faits constatés, à la nature des manquements relevés, à leur imputabilité et aux sanctions encourues, le premier acte de l'action de l'administration en vue de la sanction du manquement au sens des dispositions de l'article L. 1264-3 du code précité.
13. Ainsi qu'il a été dit précédemment, l'administration a, par une lettre en date du 23 juin 2020 adressée à la société qui a fait objet de la sanction attaquée, précisé à l'intéressée la date et le lieu du contrôle, le nom du salarié détaché concerné, de son employeur, le motif de sa présence sur le chantier, le manquement au devoir de vigilance dont elle s'est rendue coupable ainsi que les textes législatifs et réglementaires sur lesquels elle se fonde, et précisé le montant maximal de l'amende encouru et celui de sa majoration du fait de l'existence d'une récidive. Cette lettre, qui contenait ainsi des indications suffisamment précises quant aux faits constatés, à la nature des manquements relevés et aux sanctions encourues présentait le caractère d'une action de l'administration . Par suite, ladite lettre ayant été adressée dans le délai de prescription de deux ans à compter de la commission du manquement sanctionné, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions susmentionnées de l'article L. 1264-3 du code du travail auraient été méconnues.
14. En troisième lieu, le juge administratif est compétent pour interpréter une convention internationale sans renvoi préjudiciel au ministre des affaires étrangères. Par suite, bien que les autorités françaises et monégasques aient une interprétation différente de la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale et de l'accord du 9 juillet 1968 entre la Principauté de Monaco et la France relatif aux transports routiers, c'est sans méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs que les premiers juges ont procédé à l'interprétation desdites conventions.
15. En quatrième lieu, d'une part, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à se prévaloir des stipulations de la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco qui ont pour seul objectif de coordonner les régimes de sécurité sociale des deux pays. D'autre part, s'il résulte de l'article 2 de l'accord précité du 9 juillet 1968 que : " Les transports franco-monégasques sont soumis à une réglementation unique qu'ils soient assurés par des entreprises ayant leur siège dans la Principauté ou en France. A cette fin, la législation et la réglementation monégasque concernant les transports routiers seront identiques à la législation et à la réglementation française en la matière ", ces stipulations ne sauraient être regardées comme portant sur la législation et la réglementation sociale applicable aux salariés travaillant dans les entreprises de transports routiers. Par suite, elles ne dispensent pas, d'une part, les sociétés monégasques de leur obligation de déclaration des salariés détachés en France et de désignation d'un représentant en France et, d'autre part, les sociétés françaises contractant avec celles-ci, de l'obligation de vigilance résultant des dispositions de l'article L. 1262-4-1 du code du travail aux termes desquelles : " I.- Le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui contracte avec un prestataire de services qui détache des salariés, dans les conditions mentionnées aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2, vérifie auprès de ce dernier, avant le début du détachement, qu'il s'est acquitté des obligations mentionnées aux I et II de l'article L. 1262-2-1. / A défaut de s'être fait remettre par son cocontractant une copie de la déclaration mentionnée au I de l'article L. 1262-2-1, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre adresse, dans les quarante-huit heures suivant le début du détachement, une déclaration à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. Un décret détermine les informations que comporte cette déclaration ".
16. En cinquième lieu, les sociétés requérantes soutiennent que le principe de sécurité juridique aurait été méconnu dès lors, d'une part, qu'elles avaient reçu l'assurance des autorités monégasques quant à l'inapplicabilité des dispositions de droit interne français afférentes au détachement des salariés et, d'autre part, que l'administration française avait toujours jusqu'alors implicitement eu la même interprétation en n'édictant pas de sanction. Toutefois, et quelles qu'aient pu être les prises de position des autorités monégasques, il ne résulte nullement de l'instruction que l'administration française aurait, postérieurement à l'adoption des dispositions de la loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale et son décret d'application n° 2015-364 du 30 mars 2015, donné aux sociétés concernées l'assurance de ce qu'elles n'étaient pas tenues aux obligations de déclaration et de vigilance fixées par le code du travail français. Il résulte au contraire de l'instruction qu'au cours de nombreux contrôles précédents, les sociétés requérantes ont fait l'objet de rapports de sanctions pour des faits identiques. Par suite, le moyen tiré de ce que le principe de sécurité juridique aurait été méconnu ne peut être qu'écarté.
17. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 1264-3 du code du travail : " () Le montant de l'amende est d'au plus 4 000 euros par salarié détaché et d'au plus 8 000 euros en cas de réitération dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 euros/ Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges ".
18. Par la décision contestée, une amende de 2 000 euros par salarié, portée à 4 000 euros du fait de la réitération de faits similaires sanctionnés le 19 décembre 2018, a été infligée à la société Lafarge Holcim Bétons. Si les sociétés requérantes font valoir, d'une part, qu'elles n'ont été sanctionnées pour aucun autre manquement, qu'elles ne pratiquent pas de dumping social et qu'elles sont de bonne foi dès lors qu'elles avaient l'assurance des autorités monégasques, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la position des autorités françaises leur était connue depuis plusieurs années et avait donné lieu précédemment à sanction administrative. D'autre part, si elles allèguent également de difficultés techniques relatives aux déclarations effectuées sur le téléservice dédié SIPSI, il résulte de l'instruction qu'en dépit de la circonstance que les entreprises monégasques aient un numéro de TVA précédé du suffixe FR, il leur était possible, en application des dispositions de l'article R. 1263-3 du code du travail, de renseigner, dans la déclaration, les références d'immatriculation à un registre professionnel ou toutes autres références équivalentes et de désigner un représentant en France. Au demeurant, elles n'ont nullement fait état, dans leur réponse à la lettre du 23 juin 2020, de difficultés d'ordre technique. Il résulte de tout ce qui précède et alors, du reste, que l'administration a appliqué une minoration de 50 % par rapport au montant total de l'amende encourue pour tenir compte des difficultés économiques du secteur au regard du contexte sanitaire, que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le principe de proportionnalité aurait été méconnu et à solliciter, par voie de conséquence, une minoration de l'amende prononcée.
19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu de saisir le ministre des affaires étrangères, que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs conclusions aux fins d'annulation de la sanction du 27 avril 2022 ni à solliciter en appel une minoration de l'amende prononcée. Il y a lieu également, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions présentées au titre des frais d'instance en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête des sociétés Lafarge France et Lafarge Bétons est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Lafarge France, à la société Lafarge Bétons et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.
Délibéré après l'audience du 9 février 2024, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Poullain, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 février 2024. fa