Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le département de l'Aude a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner l'établissement public Voies Navigables de France à lui verser la somme de 1 155 165,83 euros en réparation des préjudices afférents aux désordres affectant, à Paraza et Ventenac-en-Minervois (Aude), le long de cinq sections, la route départementale 124 longeant le canal du Midi.
Par un jugement n° 2001853 du 17 mars 2022, le tribunal administratif de Montpellier a condamné Voies Navigables de France à verser la somme de 475 236 euros toutes taxes comprises au département de l'Aude et a rejeté le surplus de sa demande.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée le 29 juin 2022 sous le n° 22TL21449, et deux mémoires, enregistrés le 7 novembre 2022 et le 13 février 2023, Voies Navigables de France, représenté par Me Salles, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 17 mars 2022 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) de mettre à la charge du département de l'Aude la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est entaché d'irrégularité, pour être insuffisamment motivé, dès lors qu'il le condamne à hauteur de la moitié des préjudices afférents aux désordres survenus sur la route départementale 124, sans mentionner le régime juridique de responsabilité appliqué et en raison de ce qu'il est fait référence au seul rapport d'expertise ;
- l'article R. 611-7 du code de justice administrative a été méconnu ; en effet, alors que le département de l'Aude n'avait invoqué devant le tribunal administratif que le défaut d'entretien normal de l'ouvrage public, c'est-à-dire pour faute présumée, les premiers juges se sont fondés d'office sur la responsabilité pour faute ou sans faute, sans en informer les parties et sans leur permettre de présenter des observations ;
- les premiers juges ont commis une erreur de droit quant à l'appartenance des berges à deux domaines publics différents constitués par le domaine public fluvial et le domaine public routier alors que la notion de domaine public repose, en vertu de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, sur la notion de propriété publique, qui se caractérise par le principe d'inaliénabilité et qui interdit toute forme de copropriété ;
- c'est à tort que les premiers juges ont qualifié les berges du canal du Midi à la fois d'accessoire du domaine public routier et du domaine public fluvial dans la mesure où ces berges ne peuvent être regardées que comme l'accessoire du domaine public routier dont elles sont indissociables ;
- à supposer que les premiers juges se soient fondés sur la responsabilité pour faute présumée, les conditions n'en sont pas réunies dès lors qu'il ne peut être regardé comme ayant la qualité d'usager de l'ouvrage public, et, en tout état de cause, qu'aucune absence d'entretien de l'ouvrage ne peut lui être opposée alors que l'entretien est à la charge du département en vertu de la convention d'affectation ;
- par ailleurs, les conditions de l'engagement de sa responsabilité pour faute ne sauraient être réunies, aucune carence ne lui ayant été reprochée quant à la réglementation de la navigation ;
- en ce qui concerne le lien de causalité, les premiers juges se sont limités à la cause tenant à l'érosion des berges, sans prendre en compte d'autres causes.
Par trois mémoires, enregistrés les 21 septembre et 9 décembre 2022 et le 17 mars 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, et des pièces complémentaires produites le 13 juin 2023, le département de l'Aude, représenté par le cabinet d'avocats Richer et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Voies Navigables de France la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
II. Par une requête, enregistrée le 24 juin 2022 sous le n° 22TL21450, et deux mémoires enregistrés les 9 décembre 2022 et 17 mars 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, et des mémoires en production de pièces enregistrés les 12 juillet 2022 et 13 juin 2023, le département de l'Aude, représenté par le cabinet d'avocats Richer et associés, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 17 mars 2022 du tribunal administratif de Montpellier en ce qu'il ne fait pas droit à l'intégralité de ses conclusions ;
2°) la condamnation de Voies Navigables de France à lui verser la somme de 1 155 165,83 euros en réparation des désordres affectant la voirie départementale ;
3°) de mettre à la charge de Voies Navigables de France la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les premiers juges ont commis une erreur d'interprétation de la convention de " superposition de gestion du domaine public " conclue, le 7 juillet 1972, entre l'État et le département de l'Aude, dans la mesure où la cause des désordres est un phénomène de batillage et qu'il ne revient donc qu'à Voies Navigables de France de supporter le coût des travaux ;
- à titre subsidiaire, à supposer que la cour ne retienne pas la responsabilité de Voies Navigables de France, elle devrait censurer le raisonnement des premiers juges selon lequel les berges constitueraient un accessoire du domaine public routier ; en effet, les premiers juges ont commis une erreur de droit dès lors que la copropriété sur le domaine public est interdite et que si la voirie est gérée par le département, elle ne lui appartient pas mais relève du domaine public fluvial ;
- à supposer qu'il puisse être regardé comme propriétaire de la route départementale n° 124, en tout état de cause, les talus bordant le canal longés par la route départementale doivent être regardés comme des accessoires du domaine public fluvial et, non comme l'ont considéré à tort les premiers juges, comme appartenant à la fois au domaine public fluvial et routier ;
-la responsabilité de Voies Navigables de France doit être engagée dès lors que les berges constituent des ouvrages publics appartenant au domaine public fluvial, à l'égard desquels le département a la qualité de tiers ;
- en ce qui concerne la réparation du préjudice, la reprise des désordres impose la pose d'une barrière végétale, dont le coût s'élève à la somme de 955 152 euros toutes taxes comprises ; pour ce qui est de la voirie, les travaux s'élèvent à la somme de 195 000 euros toutes taxes comprises, soit un total de 1 155 165,83 euros.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 7 novembre 2022 et le 13 février 2023, Voies Navigables de France, représenté par Me Salles, conclut, par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du 17 mars 2022 du tribunal administratif de Montpellier, au rejet de la demande du département devant le tribunal et à ce qu'il soit mis à la charge du département de l'Aude la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces de ces deux dossiers.
Vu :
- le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de la voirie routière ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Bentolila,
- les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Salles, représentant les Voies Navigables de France, et celles de Me Duvignau, représentant le département de l'Aude.
Considérant ce qui suit :
1. Par une convention dite de " superposition de gestion du domaine public " conclue, le 7 juillet 1972, entre l'État et le département de l'Aude, ce dernier a été autorisé à affecter certaines parcelles longeant le canal du Midi à la circulation routière. Le département de l'Aude, estimant subir des préjudices du fait de la dégradation de la route départementale 124 le long de cinq sections traversant les communes de Paraza et Ventenac-en-Minervois à raison de l'érosion des berges de la rive sud du canal du Midi, a, après le dépôt du rapport établi par l'expert désigné par le tribunal administratif de Montpellier et la présentation d'une demande préalable du 15 avril 2020, implicitement rejetée par Voies Navigables de France, demandé au tribunal administratif de Montpellier la condamnation de Voies Navigables de France à lui verser la somme totale de 1 155 165,83 euros en réparation des préjudices subis du fait de la dégradation de la voirie routière.
2. Par une requête n° 22TL21449, Voies Navigables de France relève appel du jugement du 17 mars 2022 du tribunal administratif de Montpellier le condamnant à verser au département de l'Aude la somme de 475 236 euros toutes taxes comprises et, par une requête n° 22TL21450, le département de l'Aude relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas intégralement fait droit à sa demande. Chacune des parties présente à titre incident dans le cadre de l'instance dans laquelle elle est intimée les mêmes conclusions que dans la requête qu'elle présente.
3. Les requêtes n°s 22TL2149 et 22TL21450 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. Les premiers juges, alors que le département invoquait dans sa demande le défaut d'entretien normal de l'ouvrage public, doivent être regardés comme s'étant fondés sur la responsabilité sans faute de Voies Navigables de France au titre des dommages permanents de travaux publics. Toutefois, dès lors que le tribunal n'en a pas informé les parties sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, Voies Navigables de France est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué du 17 mars 2022 pour irrégularité.
5. Il y a lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité invoqués, d'annuler le jugement pour irrégularité et, dès lors, pour la cour de statuer dans le présent litige par la voie de l'évocation
Sur la responsabilité sans faute :
En ce qui concerne la propriété des talus longeant le canal du Midi et la route départementale 124 et la charge de leur entretien :
6. Aux termes de l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, applicable jusqu'au 1er juillet 2006 : " Le domaine public fluvial comprend : / () - Les ouvrages publics construits dans le lit ou sur les bords des voies navigables ou flottables pour la sûreté et la facilité de la navigation ou du halage ; () ". Aux termes de l'article L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques, applicable à compter du 1er juillet 2006 : " Le domaine public fluvial artificiel est constitué : () 2° Des ouvrages ou installations appartenant à l'une de ces personnes publiques, qui sont destinés à assurer l'alimentation en eau des canaux et plans d'eau ainsi que la sécurité et la facilité de la navigation, du halage ou de l'exploitation ". Aux termes de l'article L. 2111-11 du même code : " Le domaine public fluvial du canal du Midi comporte : 1° Les éléments constitutifs du fief créé et érigé en faveur de Riquet, tels qu'ils résultent des plans et des procès-verbaux de bornage établis en 1772, savoir : - le canal proprement dit ; - le réservoir de Saint-Ferréol ; - les francs-bords d'une largeur équivalente à onze mètres soixante-dix centimètres de chaque côté ; - les chaussées, écluses et digues, la rigole de la Montagne et la rigole de la Plaine ; 2° Les dépendances de la voie navigable situées en dehors du fief et restées sous la main et à la disposition du canal, savoir : - les parcelles de terrains acquises au moment de la construction du canal et formant excédents délimités sur les plans de bornage de 1772 par un liseré bistre ; - les rigoles et les contre-canaux établis sur ces terrains ; - les maisons destinées au logement du personnel employé à la navigation et les magasins pour l'entrepôt du matériel et des marchandises ; 3° Le réservoir de Lampy ". Aux termes de l'article L. 111-1 du code de la voirie routière : " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées () ".
7. Il résulte de l'instruction et notamment des photographies produites dans le rapport établi par l'expert désigné par le tribunal administratif, que les talus longés par la route départementale 124 constituent des ouvrages de défense des berges du canal formant avec celui-ci un tout indissociable.
8. Dès lors, ces talus entrent dans le périmètre du domaine public fluvial du canal du Midi et ne sauraient appartenir au domaine public routier. Dans ces conditions et sans qu'y fasse obstacle la convention du 7 juillet 1972, laquelle, en son article 8, ne met à la charge du département que l'entretien de la chaussée, des accotements et des fossés et, en son article 12, ne rend responsable le département que pour des éboulements de talus, Voies Navigables de France doit être regardé comme propriétaire des talus bordant le canal du Midi et longeant la route départementale 124 et comme se trouvant ainsi chargé de leur entretien.
9. Le maître de l'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s'il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d'un cas de force majeure. Ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu'ils subissent lorsque le dommage n'est pas inhérent à l'existence même de l'ouvrage public ou à son fonctionnement et présente, par suite, un caractère accidentel.
10. En l'espèce, les dommages subis par le département de l'Aude, tiers par rapport aux ouvrages publics constitués par les talus bordant le canal, s'analysent en des dommages permanents liés à la présence de ces ouvrages.
11. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport rendu par l'expert désigné par le tribunal administratif, que les désordres affectant la route départementale 124 dans sa partie traversant les communes de Paraza et Ventenac-en-Minervois, qui sont établis par l'instruction et dont la matérialité n'est pas contestée, ont pour cause le batillage, soit l'existence d'ondes de choc répétées engendrées par la navigation sur le canal du Midi. Si Voies Navigables de France fait valoir, sur le fondement d'un rapport établi à sa demande par un cabinet privé, l'existence d'autres causes, tenant à la pluviométrie, à la qualité du revêtement de la route départementale et à l'importance de la circulation routière sur celle-ci, il résulte de l'instruction qu'elles ne sont pas à l'origine, même partiellement, des désordres en cause.
12. Par ailleurs, ces derniers présentent en l'espèce un caractère anormal et spécial justifiant que leur réparation incombe à Voies Navigables de France;
Sur la réparation des préjudices :
13. Si le département demande la condamnation de Voies Navigables de France à lui verser la somme de 955 152 euros toutes taxes comprises au titre de la pose d'une barrière végétale, il ne conteste pas pour autant l'efficience de la mise en place, préconisée par l'expert dans son rapport, d'un radeau végétalisé, à hauteur de la somme de 755 472 euros toutes taxes comprises. Les parties ne contestent pas, par ailleurs, la nécessité de la réalisation de travaux de voirie, dont le coût, estimé par l'expert à la somme de 195 000 euros toutes taxes comprises, n'est pas plus contesté par les parties.
14. Il résulte de tout ce qui précède que Voies Navigables de France doit être condamné à verser au département de l'Aude la somme de 950 472 euros toutes taxes comprises et que le surplus des conclusions du département de l'Aude, ainsi que les conclusions de Voies Navigables de France doivent être rejetés.
Sur les frais d'expertise :
15. Par une ordonnance du 30 août 2017 rendue dans l'instance n° 1702772, la présidente du tribunal administratif de Montpellier a liquidé et taxé le montant des frais de l'expertise à la somme de 1 670,17 euros toutes taxes comprises, puis, par ordonnance du 15 avril 2019 rendue dans les instances n° 1703567 et 1705283, a liquidé et taxé le montant des frais de l'expertise de ce même expert à la somme de 8 356,66 euros toutes taxes comprises. Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de mettre ces frais d'expertise, s'élevant à la somme totale de 10 026,83 euros toutes taxes comprises, à la charge définitive de Voies Navigables de France.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de l'Aude, qui n'est pas partie perdante dans le présent litige, une quelconque somme au profit de Voies Navigables de France. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Voies Navigables de France la somme de 2 000 euros sur le fondement de ces dispositions au profit du département de l'Aude.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 17 mars 2022 est annulé.
Article 2 : Voies Navigables de France est condamné à verser au département de l'Aude la somme de 950 472 euros toutes taxes comprises.
Article 3 : Les frais d'expertise, d'un montant total de 10 026,83 euros toutes taxes comprises, sont mis à la charge définitive de Voies Navigables de France.
Article 4 : Voies Navigables de France versera la somme de 2 000 euros au département de l'Aude au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus de la demande et de la requête du département de l'Aude et les conclusions de Voies Navigables de France sont rejetés.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Voies Navigables de France et au département de l'Aude. Copie en sera adressée à M. A, expert.
Délibéré après l'audience du 13 février 2024 à laquelle siégeaient :
M. Rey-Bèthbéder, président,
M. Bentolila, président-assesseur,
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2024.
Le rapporteur
P. Bentolila
Le président,
É. Rey-Bèthbéder
La greffière,
C. Lanoux
La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N°s 22TL21449 et 22TL21450