Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A D a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 16 mars 2018 par lequel le ministre de l'action et des comptes publics l'a suspendu de ses fonctions, d'enjoindre au ministre de l'autoriser à exercer une activité privée lucrative pendant la période de suspension de ses fonctions et de condamner l'Etat à réparer le préjudice résultant d'agissements fautifs constitutifs de harcèlement moral à son encontre.
Par un jugement n° 1805140 du 17 mars 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement le 20 mai 2020 et le 3 novembre 2021, M. D, représenté par Me Suchy, avocate, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler cet arrêté ;
3°) d'enjoindre au ministre de l'action et des comptes publics de tirer les conséquences de cette annulation, notamment de prononcer sa réintégration et procéder à la reconstitution de sa carrière ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il doit être regardé comme soutenant que :
- le ministre de l'action et des comptes publics ne pouvait pas mettre fin à la première mesure de suspension pendant son congé de maladie, ni prendre un second arrêté de suspension le 16 mars 2018 alors que la première mesure de suspension avait continué à produire ses effets pendant toute la période de son congé de maladie ; l'arrêté contesté a illégalement prolongé la mesure de suspension au-delà du délai de quatre mois prévu à l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ;
- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 en ce qu'il n'a pas limité la durée de la mesure de suspension dans le temps ;
- les faits qui lui sont reprochés ne présentent pas un degré de gravité et de vraisemblance suffisant pour justifier l'édiction d'une mesure de suspension ;
- la mesure de suspension méconnaît les dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors qu'elle a été prise plus de deux ans après les faits qui lui étaient reprochés ;
- elle constitue une sanction disciplinaire déguisée dès lors qu'elle a pour seul objet de le sanctionner d'avoir alerté sa hiérarchie dès octobre 2017 des erreurs qu'elle commettait dans la conduite de ce contrôle et qu'elle conduit à réduire ses chances de promotion ;
- elle présente un caractère discriminatoire en raison de son statut de lanceur d'alerte.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 août 2022, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour de rejeter sa requête.
Il soutient que :
- la requête de M. D est tardive dès lors qu'elle a été enregistrée le 20 mai 2020, soit plus de deux mois après la notification du jugement intervenue le 17 mars 2020 ;
- les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés.
M. D a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Versailles du 29 janvier 2021.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C,
- et les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 16 mars 2018, le ministre de l'action et des comptes publics a prononcé à l'encontre de M. A D, inspecteur des finances publiques, une mesure de suspension provisoire de ses fonctions sur le fondement de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. M. D relève appel du jugement du 17 mars 2020 en tant que le tribunal administratif de Montreuil a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.
2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa version alors applicable : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui, saisit, sans délai, le conseil de discipline. / Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, son indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. Si à l'expiration de ce délai, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, l'intéressé, sauf s'il fait l'objet de poursuites pénales, est rétabli dans ses fonctions () ". D'autre part, aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Le fonctionnaire en activité a droit : () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants () / ".
3. Il résulte de ces dispositions que le fonctionnaire qui fait l'objet d'une mesure de suspension est maintenu en position d'activité, a droit en cette qualité à des congés de maladie en cas de maladie dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer les fonctions qu'il exercerait s'il n'était pas suspendu et bénéficie du régime de rémunération afférent à ce congé. En plaçant ce fonctionnaire en congé de maladie, l'autorité compétente met nécessairement fin à la mesure de suspension, sans préjudice de la possibilité pour elle de la décider à nouveau à l'issue du congé si les conditions prévues à l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 demeurent remplies.
4. Il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'action et des comptes publics a, par un arrêté du 29 novembre 2017, prononcé à l'encontre de M. D une première mesure de suspension de fonctions. Toutefois, M. D a été placé en congé de maladie à compter du 5 décembre 2017, prolongé jusqu'au 5 mars 2018. Le ministre était alors tenu de mettre fin à cette première mesure de suspension compte tenu du placement de M. D en congé de maladie ordinaire à compter du 5 décembre 2017. En lui accordant le bénéfice de ce congé, le ministre de l'action et des comptes publics a ainsi, implicitement mais nécessairement, abrogé l'arrêté du 29 novembre 2017. Par suite, contrairement à ce que soutient M. D, l'arrêté du 29 novembre 2017 ne pouvait continuer à produire ses effets pendant la durée de son congé de maladie. Par ailleurs, le ministre de l'action et des comptes publics n'a pas prolongé la mesure de suspension de M. D au-delà du délai légal de quatre mois dès lors qu'après l'abrogation du premier arrêté de suspension, le ministre a adopté une nouvelle mesure de suspension par un arrêté du 16 mars 2018, notifiée à M. D le 4 avril 2018, qui a cessé de produire ses effets à compter du 18 juillet 2018. Dans ces conditions, le ministre de l'action et des comptes publics a pu légalement, par l'arrêté du 16 mars 2018, prendre une nouvelle mesure de suspension à l'encontre de M. D.
5. En deuxième lieu, la circonstance que l'arrêté contesté ne fixe pas dans son dispositif la durée de la mesure de suspension dont M. D a fait l'objet est sans incidence sur sa légalité dès lors que les dispositions précitées de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, qui limitent la durée de la suspension à quatre mois, s'appliquent de plein droit, sans que l'arrêté ait à en faire état à peine d'illégalité. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal faute de préciser la durée de la suspension prononcée ne peut qu'être écarté.
6. En troisième lieu, la suspension d'un fonctionnaire peut légalement intervenir, dans l'intérêt du service, dès lors que les faits relevés à l'encontre de l'agent présentent un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité pour justifier une telle mesure. Cette mesure conservatoire, sans caractère disciplinaire, a pour objet d'écarter l'agent du service, pendant la durée nécessaire à l'administration pour tirer les conséquences des griefs faits à l'agent. Eu égard à la nature de la mesure de suspension prévue par les dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 et à la nécessité d'apprécier, à la date à laquelle cet acte a été pris, la condition de légalité tenant au caractère grave et vraisemblable de certains faits, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de statuer au vu des informations dont disposait effectivement l'autorité administrative au jour de sa décision. Les éléments nouveaux qui seraient, le cas échéant, portés à la connaissance de l'administration postérieurement à sa décision, ne peuvent ainsi, alors même qu'ils seraient relatifs à la situation de fait prévalant à la date de l'acte litigieux, être utilement invoqués au soutien d'un recours en excès de pouvoir contre cet acte.
7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'en mai 2015, la cheffe de brigade de M. D, qui avait été chargé, en octobre 2014, d'un dossier sensible portant sur la vérification fiscale d'une association, lui a demandé de ne pas adresser à cette association d'informations sur l'état d'avancement de son contrôle avant la fin de l'enquête pénale en cours. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment d'une note de service établie le 2 décembre 2015 par sa cheffe de service, du compte-rendu de son audition du 12 octobre 2017 et d'un courrier adressé au contribuable concerné du 10 décembre 2015, que M. D a désobéi à sa cheffe de brigade en mai 2015 en informant le contribuable intéressé de son intention de clôturer le redressement sans suite. Par ailleurs, alors que ce dossier lui a été retiré le 8 décembre 2015 et qu'il avait été affecté dans un autre service à compter du 1er septembre 2016, M. D a continué à échanger sur ce dossier avec des personnes extérieures à l'administration fiscale. Lors de son audition du 12 octobre 2017, il a notamment reconnu avoir échangé à deux reprises avec des avocats sur ce dossier, et notamment avec l'avocat d'une société en lien avec le contribuable intéressé. Il a également informé le conseil de l'ordre des médecins et des représentants d'organisations syndicales, dans deux courriers du 2 février 2018 et du 29 janvier 2018, de la position de l'administration fiscale sur ce dossier. Il s'ensuit que M. D a manqué à son obligation d'obéissance hiérarchique, de loyauté et discrétion professionnelle dans l'exercice de ses fonctions, en particulier dans le cadre de l'instruction d'un dossier de redressement fiscal signalé comme sensible. Son comportement a ainsi affecté la réputation de l'administration fiscale à l'égard des tiers et porté atteinte au bon déroulement des opérations de contrôle fiscal dans le respect de leur stricte confidentialité. Par suite, alors même que ces faits ont été contestés par M D, ils étaient, en l'état des informations portées à la connaissance du ministre de l'action et des comptes publics, suffisamment graves et vraisemblables pour justifier l'éloignement du requérant du service à titre provisoire. Il suit de là que le ministre de l'action et des comptes publics n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 en prenant l'arrêté contesté.
8. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que les manquements de M. D à son obligation d'obéissance hiérarchique et de discrétion professionnelle ont perduré alors même que le dossier précité lui avait été retiré le 8 décembre 2015 par sa direction et qu'il avait fait l'objet d'un changement d'affectation à partir du 1er septembre 2016, le requérant ayant échangé avec des personnes extérieures à l'administration fiscale sur ce dossier entre 2016 et janvier 2018. Dans ces conditions, M. D n'est pas fondé à soutenir que la mesure de suspension n'était pas justifiée à la date à laquelle elle a été prise, soit le 16 mars 2018, et que l'arrêté attaqué méconnaitrait pour ce motif les dispositions précitées de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983.
9. En cinquième lieu, une mesure prise à l'encontre d'un agent revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsqu'il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.
10. En l'espèce, si la mesure de suspension en litige a été prise quelques mois après l'audition du 12 octobre 2017 au cours de laquelle M. D aurait fait état des difficultés qu'il rencontrait avec sa direction dans la gestion du dossier sensible de contrôle fiscal qui lui avait été confié et mentionné, en particulier, la volonté de son administration de poursuivre le redressement fiscal de cette association alors que, selon lui, aucune imposition n'était due, cette circonstance ne permet pas à elle seule d'établir qu'en prenant cette mesure, l'administration aurait eu l'intention de sanctionner l'agent en raison de sa position sur ce dossier et non pas, seulement, d'assurer le bon fonctionnement des opérations de contrôle fiscal dans l'intérêt du service. En outre, si M. D soutient que cette mesure de suspension a eu pour effet de compromettre l'évolution normale de sa carrière et notamment le bénéfice d'une notation plus favorable, il ne produit aucun élément permettant d'établir les conséquences que cette mesure aurait pu avoir sur le bon déroulement de sa carrière. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une sanction déguisée doit être écarté.
11. Enfin, aux termes de l'article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983 : " Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, aux autorités judiciaires ou administratives de faits constitutifs d'un délit, d'un crime ou susceptibles d'être qualifiés de conflit d'intérêts au sens du I de l'article 25 bis dont il aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. / Aucun fonctionnaire ne peut être sanctionné ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, pour avoir signalé une alerte dans le respect des articles 6 à 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. / (). / En cas de litige relatif à l'application des quatre premiers alinéas, dès lors que la personne présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu'elle a relaté ou témoigné de bonne foi de faits constitutifs d'un délit, d'un crime, d'une situation de conflit d'intérêts ou d'un signalement constitutif d'une alerte au sens de l'article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 précitée, il incombe à la partie défenderesse, au vu des éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l'intéressé. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d'instruction qu'il estime utiles () ". Aux termes de l'article 6 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique : " Un lanceur d'alerte est une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d'un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d'un acte unilatéral d'une organisation internationale pris sur le fondement d'un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l'intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance () ". Enfin, aux termes de l'article 8 de la même loi : " I. - Le signalement d'une alerte est porté à la connaissance du supérieur hiérarchique, direct ou indirect, de l'employeur ou d'un référent désigné par celui-ci. / En l'absence de diligences de la personne destinataire de l'alerte mentionnée au premier alinéa du présent I à vérifier, dans un délai raisonnable, la recevabilité du signalement, celui-ci est adressé à l'autorité judiciaire, à l'autorité administrative ou aux ordres professionnels. / En dernier ressort, à défaut de traitement par l'un des organismes mentionnés au deuxième alinéa du présent I dans un délai de trois mois, le signalement peut être rendu public. / II. - En cas de danger grave et imminent ou en présence d'un risque de dommages irréversibles, le signalement peut être porté directement à la connaissance des organismes mentionnés au deuxième alinéa du I. Il peut être rendu public () ".
12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. D aurait signalé une alerte dans les conditions mentionnées à l'article 8 précité de la loi du 9 décembre 2016 avant la date à laquelle l'arrêté attaqué a été adopté, le requérant n'ayant saisi le procureur de la République qu'en septembre 2018 et le défenseur des droits en octobre 2018. Si M. D soutient qu'il a exercé son droit d'alerte auprès de son administration en lui communiquant un rapport le 12 octobre 2017, il ne l'établit pas, ce rapport ayant été établi dans le cadre d'une audition menée par son administration afin d'apprécier l'opportunité de poursuites disciplinaires à son encontre. Dès lors, il n'est pas fondé à soutenir que la suspension contestée a méconnu l'article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983.
13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'action et des comptes publics, M. D n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. D est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A D et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré après l'audience du 10 février 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Signerin-Icre, présidente de chambre,
M. Camenen, président assesseur,
Mme Janicot, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023.
La rapporteure,
M. C La présidente,
C. Signerin-Icre La greffière,
M. B
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,