Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 22 juillet 2021 et les 19 octobre et 28 novembre 2022, la société Vago, représentée par le cabinet Ernst and Young société d'avocats, demande au tribunal :
1°) d'annuler les titres exécutoires n°s 01264 et 01265, émis à son encontre par le président de la communauté d'agglomération du Libournais (CALI) le 27 avril 2021 pour un montant global de 51 300 euros, correspondant aux pénalités qui lui ont été infligées ;
2°) de prononcer la décharge de la somme de 51 300 euros ;
3°) à titre subsidiaire, de réduire le montant des pénalités infligées à de plus justes proportions ;
4°) de moduler le montant de ces pénalités et de la décharger de la somme correspondante ;
5°) de mettre à la charge de la CALI la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal administratif de Bordeaux est compétent pour connaître de ce litige ;
- les titres exécutoires sont irréguliers en la forme, dès lors qu'ils ne mentionnent pas le nom et le prénom de leurs émetteurs, qu'il n'est pas établi que leurs bordereaux soient signés par une personne compétente pour ce faire et qu'ils ne précisent pas de manière suffisante les bases de liquidation de chacune des créances ;
- les pénalités relatives à l'absence de bambous sur l'aire de Coutras, au non-respect du délai de fermeture de l'aire de Libourne, à l'absence de transmission des documents demandés permettant le contrôle des effectifs, au manquement aux obligations contractuelles en matière de personnel et au non-respect du délai de fermeture de l'aire de Libourne n'ont pas été précédées de l'expédition d'une mise en demeure ;
- les titres contestés n'ont pas été précédés d'une mesure d'information, indiquant que la CALI entendait appliquer des pénalités ;
- les manquements qui lui sont reprochés ne sont pas établis ;
- s'agissant de la pénalité liée au merlon affaissé entre les parties AA et TF de l'aire de Coutras, le manquement en cause ne saurait lui être reproché avant la fin du délai, qui lui a été accordé, par une mise en demeure du 11 août 2020 émise par la CALI, pour le réparer ;
- le montant des pénalités a été calculé selon une méthode différente de celle fixée par le contrat, qui consiste à multiplier le montant de la pénalité journalière par le nombre de défauts relevés alors que le contrat prévoit que le montant de la pénalité journalière doit être multiplié par le nombre de manquement à des obligations définies par celui-ci ; une juste application des stipulations contractuelles aux manquements allégués par la CALI conduirait à infliger des pénalités à hauteur de 1 300 euros pour les manquements énoncés dans le titre n°01264 et de 1 850 euros pour le titre n°01265 ;
- le montant des pénalités qui lui ont été infligées est disproportionné.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 juillet et 9 novembre 2022 et le 9 février 2023, la communauté d'agglomération du libournais (CALI) représentée par le cabinet Lexia, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que la modulation du montant de la pénalité liée à l'absence de réparation du merlon affaissé soit limitée à 700 euros ;
3°) à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a légalement pu émettre des titres exécutoires portant sur des obligations qui n'ont pas été respectées lors de l'exécution de la convention de délégation de service public ;
- le moyen tiré de l'incompétence du signataire des titres exécutoires en litige manque en fait dès lors que ceux-ci comportent la mention de leur émetteur et les bordereaux de transmission des titres sont signés par cette autorité ;
- les titres, qui mentionnent l'article de la convention en vertu duquel les pénalités ont été appliquées, comportent les bases de la liquidation par référence aux courriers de mise en demeure avant application des pénalités ainsi que les courriers d'application des pénalités ;
- avant d'appliquer les pénalités relatives à l'absence de bambous sur l'aire de Coutras, au non-respect du délai de fermeture de l'aire de Libourne, à l'absence de transmission des documents demandés permettant le contrôle des effectifs et au manquement aux obligations contractuelles en matière de personnel, elle a adressé au délégataire les mises en demeure correspondantes, auxquelles la convention en litige n'a imposé aucun formalisme particulier ;
- l'article de la convention de délégation de service public concernant les pénalités relatives au retard dans la transmission du rapport annuel ne prévoit pas l'obligation d'adresser une mise en demeure au délégataire avant de les appliquer ;
- elle a adressé deux courriers d'information avant d'émettre les deux titres exécutoires en litige ;
- les manquements du délégataire à ses obligations contractuelles ont été constatés sur la base des contrôles prévus à l'article 22 " droit de vérification sur pièces et sur place " de la convention de délégation de service public, sans que l'intervention d'un huissier soit nécessaire ;
- le défaut d'entretien des aires d'accueil a été constaté par un de ses agents, auteur des photographies prises les 3 août et 9 septembre 2020 ;
- alors qu'elle n'est pas en mesure d'établir qu'elle n'a pas reçu transmission des documents relatifs au personnel, le délégataire n'établit pas avoir transmis ces documents ;
- le délégataire, qui a sollicité de sa part un délai supplémentaire pour transmettre le rapport annuel de l'années 2019, n'établit pas l'avoir transmis avant le 10 juillet 2020 ;
- le délégataire n'établit pas qu'il a mis à disposition le personnel contractuellement prévu pour les aires de Libourne, Coutras et Saint-Denis-de-Pile ;
- la convention de délégation de service public prévoit que, lorsque plusieurs travaux sont rendus nécessaires par un manquement à des obligations contractuelles, plusieurs pénalités peuvent être appliquées ; une interprétation différente, qui serait peu contraignante, porterait atteinte à la continuité du service public ;
- compte tenu des termes de la convention, elle a légalement pu appliquer les pénalités relatives à l'absence de réparation du merlon affaissé à compter du lendemain de la constatation du manquement, soit le 4 août 2020 ;
- à supposer que le délégataire dispose d'un délai de 15 jours pour remédier à ce manquement, les pénalités devraient être appliquées sur la période allant du 26 août au 9 septembre 2020, ce qui correspond à la somme de 700 euros ;
- la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le montant des pénalités qui lui ont été infligées est excessif dès lors qu'elle a accepté d'assumer le risque d'exploitation inhérent à l'exécution de la convention en litige, qui porte sur la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, qu'elle se présente comme étant spécialiste dans la gestion de telles aires et que des délais supplémentaires lui ont été accordés en raison du contexte de crise sanitaire rencontré durant l'exécution de la convention alors que les sociétés de construction et de travaux et les fournisseurs n'ont pas cessé leur activité durant cette crise, que la délégataire a rencontré des difficultés avant cette crise et que les mises en demeures émises sont postérieures à la fin du confinement ;
- la circonstance qu'elle n'ait pas versé la participation due au délégataire est sans incidence sur la légalité des titres en litige ;
- conformément aux dispositions de l'article 24 de la convention, elle a légalement pu ne pas procéder au versement de cette participation dès lors que les frais de remise en état des trois aires ont été chiffrés à plus de 300 000 euros et que les fuites d'eau constatées suite au défaut d'entretien de l'aire de Libourne par la délégataire sont à l'origine de travaux dont le montant est supérieur à 140 000 euros.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- l'ordonnance n°2016-65 du 29 janvier 2016 ;
- le décret n°2016-86 du 1er février 2016 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Denys ;
- les conclusions de Mme Jaouën, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Regaud, représentant la société Vago, et de Me Ruffié, représentant la CALI.
Une note en délibéré, présentée par la CALI, a été enregistrée le 26 juin 2023.
Considérant ce qui suit :
1. La CALI a confié à la société Vago, un contrat de concession portant sur la gestion des aires d'accueil des gens du voyage situées à Libourne, Coutras et à Saint-Denis de Pile ainsi que des terrains familiaux situés à Coutras, d'une durée d'exécution de trois ans, à compter du 1er janvier 2018. Le 27 avril 2021, le président de la CALI a émis, à l'encontre de l'intéressée, deux titres exécutoires, référencés sous les n°s 01264 et 01265, pour un montant global de 51 300,00 euros, correspondant à des pénalités qui lui ont été infligées au titre de la période allant d'août à septembre 2020. La société Vago demande l'annulation de ces titres et la décharge des sommes dont ces titres font mention.
Sur la régularité des titres exécutoires :
2. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation. Lorsque le redevable n'a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d'exécution forcée devant donner lieu à des frais. / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. () ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qu'il l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.
3. Il est constant que les deux titres de recettes contestés sont dépourvus de la signature de leur émetteur, désigné comme étant M. Philippe Buisson, président de la CALI. En réponse au moyen soulevé par la société requérante et tiré de l'absence de signature des titres en cause, la CALI n'a pas produit leurs bordereaux, revêtus de la signature de leur émetteur. La circonstance que les documents dénommés " bordereaux de transmission " auxquels étaient joints lesdits titres soient signés par le président de la CALI n'est pas de nature à régulariser ce défaut de signature. Dans ces conditions, la société Vago est fondée à soutenir que les titres de recettes n'ont pas été émis conformément aux dispositions citées ci-dessus de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et doivent être annulés.
Sur le bien-fondé des titres :
En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de mise en demeure préalable :
4. Aux termes des stipulations de l'article 23.1, relatif aux sanctions pécuniaires, de la convention en litige : " Des sanctions pécuniaires pourront être prononcées par la CALI selon les modalités suivantes : / - Lorsque le délégataire ne produit pas, ou produit de façon incomplète, dans le délai imparti, les documents prévus aux articles 7.3, 12, 20 et 21 de la présente convention, ou en cas de retard du délai de mise en service prévu par l'article 4 de la présente convention, le délégataire sera redevable de plein droit d'une pénalité par jour calendaire de retard d'un montant journalier forfaitaire égal à 200 euros. / - Faute par le délégataire de remplir les autres obligations qui lui sont imposées par la présente convention, des pénalités de 50 euros par jour calendaire pourront lui être infligées sans préjudice, s'il y a lieu, des dommages et intérêts envers les tiers. / La CALI, après mise en demeure non suivie d'effets, informera le délégataire de l'application des pénalités. (). ".
5. Conformément aux stipulations citées au point précédent, la CALI est tenue d'adresser au délégataire, après avoir constaté un manquement à l'une des obligations auxquelles il est contractuellement soumis, une mise en demeure lui impartissant un délai pour mettre fin à ce manquement. Le non-respect de l'obligation de mise en demeure préalable du délégataire est de nature à justifier la décharge des pénalités correspondantes.
6. Il résulte de l'instruction que la CALI a infligé à la société VAGO des pénalités relatives au non-respect du délai de fermeture de l'aire de Libourne, à l'absence de transmission des documents demandés permettant le contrôle des effectifs, au manquement aux obligations contractuelles en matière de personnel, au retard dans la transmission du rapport annuel de l'année 2019 et à l'absence de bambous sur l'aire de Coutras. Toutefois, il ne ressort pas des termes du courrier du 11 août 2020 adressé par la CALI à la société Vago que cette société ait été mise en demeure, dans un délai déterminé et postérieurement au constat des manquements en cause, de mettre fin aux manquements à l'origine de l'infliction de pénalités liées au délai de fermeture de l'aire de Libourne et à l'absence de transmission de documents demandés lors de contrôles. Par ailleurs, si la CALI a attiré l'attention du délégataire sur la nécessité d'affecter le personnel prévu pour assurer la gestion et l'entretien des aires d'accueil et terrains familiaux en cause, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle l'ait mise en demeure, dans un délai déterminé, d'affecter ce personnel sur ces sites. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que l'application de pénalités relatives au retard dans la transmission du rapport annuel de l'année 2019 ait été précédée d'une mise en demeure adressée par la CALI à son délégataire. Enfin, il résulte de l'instruction que les pénalités relatives à l'absence de bambous sur l'aire de Coutras ont été infligées sur la période allant du 4 août au 9 septembre 2020, alors que la CALI n'a mis en demeure la délégataire de replanter les bambous dans la zone du bassin d'assainissement de l'aire de Coutras que par un courrier du 11 août 2020. Ce courrier ayant imparti à la société VAGO de satisfaire à son obligation avant le 3 septembre 2020, seules les pénalités infligées au titre de la période du 3 au 9 septembre 2020, à raison de l'absence de bambous sur l'aire de Coutras, ont été régulièrement établies.
7. Il résulte de ce qui précède que la société Vago est fondée à invoquer l'absence de mise en demeure préalable pour certaines des pénalités qui ont donné lieu à l'émission du titre de recette n°01265, représentant la somme globale de 10 850 euros.
En ce qui concerne les autres moyens invoqués par la société Vago :
8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 9 février 2021, la CALI a, avant que son président n'émette le titre de recette n°01264, informé le délégataire de son intention d'appliquer des pénalités sur la période allant du 2 au 3 août 2020 à raison de manquements constatés sur l'aire de Coutras, a désigné ces manquements et la pénalité qu'elle entendait infliger pour chacun d'entre eux, ainsi que le montant que représente la somme de ces pénalités. Par un courrier du 23 avril 2021 que la société Vago ne conteste pas avoir réceptionné avant la date à laquelle le titre de recette n°02164 a été émis, la CALI a informé cette société de son intention qu'appliquer diverses pénalités à raison de manquements constatés sur les sites de Coutras, de Saint-Denis de Pile et de Libourne sur la période allant d'août à septembre 2020, a désigné ces manquements et la pénalité qu'elle entendait infliger pour chacun d'entre eux, ainsi que le montant que représente la somme de ces pénalités. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la CALI ne l'a pas informée de son intention d'appliquer les pénalités en litige.
9. En deuxième lieu, d'une part, il résulte de l'instruction que l'aire de Coutras a été fermée pour travaux du 29 juin au 3 août 2020. Une visite de l'aire, à l'issue de laquelle la CALI a mis en demeure, par un courrier du 20 juillet 2020 reçu le 22 juillet suivant, sous dix jours la société Vago de réaliser divers travaux, a été réalisée en présence d'un représentant de la communauté d'agglomération et d'un représentant de la société requérante, qui n'a pas contesté les mentions présentes dans ce courrier. Par un courrier du 11 août 2020, assorti de photographies réalisées par un agent de la CALI le 3 août 2020, cette communauté d'agglomération a énuméré l'ensemble des travaux non réalisés en raison desquels elle entendait appliquer des pénalités. Dans ces conditions, dès lors que la société Vago ne conteste pas sérieusement ne pas avoir réalisé les travaux en cause avant le 3 août 2020, elle n'est pas fondée à soutenir que les manquements qui lui sont reprochés et ont donné lieu à l'émission du titre de recette n°01264 ne sont pas établis.
10. D'autre part, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 11 août 2020, la société délégataire, qui n'a pas contesté les défauts d'entretien relevés par la CALI dans ce courrier, a été mise en demeure de procéder à divers travaux sur les aires de Coutras, Saint-Denis de Pile et Libourne. En outre, alors qu'aucune pénalité n'a été appliquée à raison de l'inexécution des travaux exigés sur l'aire de Libourne, une visite des aires de Coutras et de Saint-Denis de Pile, à l'occasion desquelles ont été réalisées des photographies portant sur les travaux qui n'ont pas été effectués, a eu lieu le 9 septembre 2020 en présence d'un représentant de la CALI et d'un représentant de la société Vago. Dans ces conditions, dès lors que la société Vago ne conteste pas sérieusement ne pas avoir réalisé les travaux en cause avant le 9 septembre 2020, elle n'est pas fondée à soutenir que les manquements qui lui sont reprochés et ont donné lieu à l'émission du titre de recette n°01265 ne sont pas établis.
11. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 11 août 2020 réceptionné le 13 août suivant, la CALI a mis en demeure, sous quinze jours, la société Vago de procéder aux travaux de nature à remédier à l'affaissement, entre les parties AA et TF, du merlon de l'aire de Coutras. Dans ces conditions, la CALI, qui a appliqué des pénalités au titre de cette inexécution sur la période allant du 4 août au 9 septembre 2020 pour un montant de 1 800 euros, n'est pas fondée à infliger des pénalités, à ce titre, avant le terme du délai imparti au délégataire pour remédier au défaut constaté, soit le 29 août 2020. Il s'ensuit qu'elle n'est fondée à infliger à ce titre, compte tenu de la période, allant du 29 août au 9 septembre 2020, pendant laquelle l'inexécution a perduré, qu'une pénalité de 500 euros.
12. En quatrième et dernier lieu, aux termes des stipulations de l'article 7.1.3 de la convention de délégation de service public en cause, relatif à l'entretien, la maintenance et le nettoyage des équipements à la charge du délégataire, le délégataire est tenu d'assurer l'entretien et la maintenance des installations et du matériel mis à sa disposition pour la gestion de l'aire d'accueil, entretenir les réseaux, entretenir les espaces verts, assumer l'ensemble des abonnements et consommations correspondantes, effectuer les réparations et remises en état et assurer l'entrée et la sortie des containers poubelle avant et après passage du service de collecte. Ces obligations sont déclinées en tâches, qui sont énumérées, à exécuter quotidiennement, de manière hebdomadaire, de manière ponctuelle ou annuellement.
13. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la convention de délégation de service public met à sa charge, au titre de l'entretien, de maintenance et de nettoyage des équipements, plusieurs obligations, dont certaines ont été méconnues sur la période en cause. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que plusieurs pénalités aient été infligées à raison de plusieurs défauts affectant le caractère opérationnel d'un seul équipement. Dans ces conditions, la société Vago n'est pas fondée à soutenir que le montant des pénalités a été calculé selon une méthode différente de celle fixée par le contrat, qui présenterait un caractère abusif.
Sur la modulation des pénalités appliquées :
14. Les pénalités prévues par les clauses d'un contrat de la commande publique ont pour objet de réparer forfaitairement le préjudice qu'est susceptible de causer à l'acheteur le non-respect, par son cocontractant, de ses obligations contractuelles. Elles sont applicables au seul motif qu'une inexécution des obligations contractuelles est constatée et alors même que la personne publique n'aurait subi aucun préjudice ou que le montant des pénalités mises à la charge de son cocontractant qui résulte de leur application serait supérieur au préjudice subi.
15. Lorsqu'il est saisi d'un litige entre les parties à un contrat de la commande publique, le juge du contrat doit, en principe, appliquer les clauses relatives aux pénalités dont sont convenues les parties en signant le contrat. Il peut, à titre exceptionnel, saisi de conclusions en ce sens par une partie, modérer ou augmenter les pénalités résultant du contrat si elles atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire, eu égard au montant du marché ou aux recettes prévisionnelles de la concession, y inclus les subventions versées par l'autorité concédante, et compte tenu de la gravité de l'inexécution constatée.
16. Lorsque le titulaire du contrat saisit ainsi le juge de conclusions tendant à ce qu'il modère les pénalités mises à sa charge, il ne saurait utilement soutenir que le pouvoir adjudicateur n'a subi aucun préjudice ou que le préjudice qu'il a subi est inférieur au montant des pénalités mises à sa charge. Il lui appartient de fournir aux juges tous éléments, relatifs notamment aux pratiques observées pour des contrats comparables ou aux caractéristiques particulières du contrat en litige, de nature à établir dans quelle mesure ces pénalités présentent selon lui un caractère manifestement excessif. Au vu de l'argumentation des parties, il incombe au juge soit de rejeter les conclusions dont il est saisi en faisant application des clauses du contrat relatives aux pénalités, soit de rectifier le montant des pénalités mises à la charge du titulaire du contrat dans la seule mesure qu'impose la correction de leur caractère manifestement excessif.
17. Alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que d'autres pénalités auraient été infligées à la société Vago sur la durée de la délégation de service public en cause, le montant des pénalités contractuelles légalement appliquées, en litige, s'établit à la somme de 39 150 euros. Compte tenu des caractéristiques de la concession, et notamment des recettes prévisionnelles de celle-ci au titre de l'année 2020, qui s'élèvent à la somme de 396 591,04 euros, ainsi que de la gravité des inexécutions constatées, les pénalités contractuelles dues par la société Vago n'atteignent donc pas un montant manifestement excessif. Il s'ensuit que les conclusions subsidiaires tendant à la modulation des sommes mises à la charge de la société requérante doivent être rejetées.
18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens présentés à cette fin, les titres exécutoires doivent être annulés et la société Vago doit être déchargée de l'obligation de payer la somme de 12 150 euros.
Sur les frais liés à l'instance :
19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : Les titres exécutoires n°s 01264 et 01265 sont annulés.
Article 2 : La société Vago est déchargée de l'obligation de payer la somme de 12 150 euros mise à sa charge par le titre exécutoire n°01265.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Vago et à la communauté d'agglomération du Libournais.
Délibéré après l'audience du 13 juin 2023, à laquelle siégeaient :
- Mme Zuccarello, présidente,
- Mme De Paz, première conseillère,
- Mme Denys, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2023.
La rapporteure,
A. DENYS
La présidente,
F. ZUCCARELLO La greffière,
I. MONTANGON
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière