Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 26 janvier 2023, la commune de La Freissinouse, représentée par Me Durand, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre les décisions par lesquelles le comptable public de la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes a refusé de déférer aux trois ordres de réquisition arrêtés par son maire le 30 novembre 2022 pour paiement des mandats n°100, 101 et 103 de l'exercice 2022 émis dans le cadre de la compétence " Eau " déléguée par la communauté d'agglomération de Gap-Tallard-Durance (CAGTD) sur le fondement des dispositions de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ;
2°) d'enjoindre à la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes de mettre en paiement ces mandats dans un délai de cinq jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que le refus litigieux emporte des conséquences sur sa responsabilité contractuelle et comporte un risque d'application automatique de pénalités financières, et d'interruption du service public de l'eau ;
- la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée est également satisfaite, dès lors que la décision de suspension est entachée d'un défaut de motivation ;
- le comptable ne pouvait suspendre les mandats pour un motif étranger aux dispositions de l'article L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales ;
- le comptable public a commis une erreur de droit en considérant que les mandats avaient été imputés au compte 44562 alors qu'ils ont été imputés au compte 4581 ;
- la chambre régionale des comptes de Provence Alpes Côte d'Azur a expressément indiqué dans ses deux avis que le budget annexe de l'eau était HT et obligatoirement assujetti à la TVA et c'est en ce sens qu'il a été arrêté par la Préfecture des Hautes-Alpes ;
- l'article 14 de la convention de délégation de la compétence " Eau " oblige la commune à effectuer les déclarations de TVA pour le compte de la communauté d'agglomération ;
- cette décision est entachée de détournement de pouvoir en l'état d'une opposition de principe manifestée par la direction départementale des finances publiques.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2023, la direction départementale des Finances Publiques des Hautes-Alpes, représentée par Me Dessinges, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de La Freissinouse la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'urgence n'est pas constituée ;
- il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la requête au fond enregistrée sous le n°2300227 ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
La présidente du tribunal a désigné Mme Felmy, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 février 2023 à 14 heures, en présence de Mme Marquet, greffière :
-le rapport de Mme Felmy, juge des référés ;
-les observations de Me Durand, assistée de Mme A B élève-avocate, représentant la commune de La Freissinouse, qui a renouvelé, en les développant ou les précisant, les moyens de la requête, et a indiqué que la CAGTD délègue intégralement la gestion fiscale de la compétence " Eau " de sorte que la commune peut procéder à la déclaration de TVA, qu'elle utilise le compte de tiers et présente des mandats en HT, ainsi que les observations du maire de cette commune ;
-et les observations de Me Dessinges, représentant la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes, qui indique que les factures litigieuses correspondent à des dépenses d'investissement et que le transfert de compétence implique que le droit à déduction de TVA soit transféré à la CAGTD et que les dépenses doivent être imputées au compte 458-1, enfin que le refus de déférer à l'ordre de réquisition n'a pas à être motivé.
La juge des référés, à l'issue de l'audience, a différé la clôture de l'instruction au 24 février 2023 à 15 heures afin de permettre la production d'observations de chacune des parties au litige, ces productions étant intervenues le 24 février 2023 pour la commune à 12h38 et pour la direction départementale des finances publiques à 14h48 et ayant été communiquées avant 15h.
Considérant ce qui suit :
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". L'article R. 522-1 du même code prévoit que : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". Il résulte de ces dispositions que le prononcé d'une ordonnance de suspension de l'exécution d'une décision administrative est subordonné à la réunion cumulative de l'existence d'une situation d'urgence et d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.
2. D'une part, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : " I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : () 8° Eau ; 9° Assainissement des eaux usées, dans les conditions prévues à l'article L. 2224-8 ; 10° Gestion des eaux pluviales urbaines, au sens de l'article L. 2226-1. La communauté d'agglomération peut déléguer, par convention, tout ou partie des compétences mentionnées aux 8° à 10° du présent I à l'une de ses communes membres. La délégation prévue au treizième alinéa du présent I peut également être faite au profit d'un syndicat mentionné à l'article L. 5212-1, existant au 1er janvier 2019 et inclus en totalité dans le périmètre de la communauté d'agglomération. Les compétences déléguées en application des treizième et quatorzième alinéas du présent I sont exercées au nom et pour le compte de la communauté d'agglomération délégante. La convention, conclue entre les parties et approuvée par leurs assemblées délibérantes, précise la durée de la délégation et ses modalités d'exécution. Elle définit les objectifs à atteindre en matière de qualité du service rendu et de pérennité des infrastructures ainsi que les modalités de contrôle de la communauté d'agglomération délégante sur la commune délégataire. Elle précise les moyens humains et financiers consacrés à l'exercice de la compétence déléguée. Lorsqu'une commune demande à bénéficier d'une délégation en application du treizième alinéa du présent I, le conseil de la communauté d'agglomération statue sur cette demande dans un délai de trois mois et motive tout refus éventuel () ". Ces dispositions instituent un mécanisme de délégation spécifique, par dérogation au droit commun des délégations de compétences entre personnes publiques prévues par l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.
3. L'article 2 de la convention de délégation de la compétence " Eau " qui a été conclue le 30 novembre 2020, en application des dispositions précitées de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, entre la commune de La Freissinouse et la CAGTD, prévoit que la commune exerce cette compétence au nom et pour le compte de la communauté d'agglomération délégante et que pour l'exécution de cette convention et pour toute sa durée, l'autorité délégataire est substituée à l'autorité délégante dans tous ses droits et obligations relatifs à la compétence ainsi déléguée. Le point A de l'annexe à cette convention, relatif au périmètre de la compétence déléguée, précise que la commune exercera, en particulier, les missions de production et distribution d'eau potable ainsi que de gestion budgétaire dans le cadre d'un budget M49 (dépenses et recettes).
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 1617-2 du code général des collectivités territoriales : " Le comptable d'une commune, d'un département ou d'une région ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement ". Aux termes de l'article L. 1617-3 du même code : " Lorsque le comptable de la commune, du département ou de la région notifie sa décision de suspendre le paiement d'une dépense, le maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional peut lui adresser un ordre de réquisition. Il s'y conforme aussitôt, sauf en cas d'insuffisance de fonds disponibles, de dépense ordonnancée sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elle devrait être imputée, d'absence totale de justification du service fait et de défaut de caractère libératoire du règlement ainsi qu'en cas d'absence de caractère exécutoire des actes pris selon les cas par les autorités communales, les autorités départementales ou les autorités régionales ".
5. Il résulte de ces dispositions que pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications. A ce titre, il leur revient d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée. Pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l'ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d'une part, complètes et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l'objet de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée. Si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l'origine de la créance et s'il leur appartient alors d'en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.
6. Pour prendre les décisions litigieuses de refus de déférer aux ordres de réquisition, le comptable public a retenu que l'imputation comptable des mandats était erronée, en précisant en particulier que, si les dépenses d'investissement concernant le service public de l'eau pouvaient être réalisées par la commune délégataire dans le cadre de la délégation de compétence, elles devaient être traitées, dans ce cas, comptablement via les comptes de travaux pour comptes de tiers 458 dans les comptes du budget annexe de cette commune. Il a également retenu que la CAGTD assume les risques économiques des services d'eau et doit être considérée comme l'exploitant fiscal ayant la qualité d'assujetti au titre de l'exercice de ces compétences, l'exercice du droit à déduction de la TVA ne pouvant être effectué que par elle en sa qualité d'assujettie à cette taxe. Il résulte de ces éléments qui ne sont pas contredits que, quelle que soit par ailleurs la teneur de certaines des mentions de l'avis du 16 juin 2022 de la chambre régionale des comptes de Provence Alpes Côte d'Azur, saisie par la préfète des Hautes-Alpes au titre de l'équilibre de son budget primitif de l'eau en application de l'article L. 1612-5 du code ge´ne´ral des collectivite´s territoriales, selon lequel cette chambre a prescrit à la commune " d'établir le budget annexe de l'eau hors taxes " après avoir toutefois rappelé que l'article 14 de la convention citée au point 3 prévoit que le budget annexe de la commune est assujetti à la TVA et que la commune collecte la TVA au nom et pour le compte de la CAGTD, la commune ne pouvait établir de mandat de paiement d'une facture pour une somme totale mentionnée toutes taxes comprises dont seule la somme hors taxes était affectée au compte de tiers 4581 " Opérations d'investissement sous mandat-Dépenses ", alors même qu'elle déclare par ailleurs procéder à la déclaration de la TVA figurant sur ces mandats. En outre, les sommes reçues par la commune au titre du remboursement par la CAGTD sont également inscrites au crédit du compte 4582 " Opérations d'investissement sous mandat-Recettes " pour un montant TTC. Contrairement à ce que soutient la commune, le comptable n'a pas refusé que la TVA grevant les opérations objet des factures soit inscrite au compte de tiers, dès lors qu'il revient à la CAGTD d'opérer elle-même la déclaration de TVA, la commune n'étant pas assujettie à cette taxe pour l'exercice de la compétence " Eau ". Enfin, il ne résulte d'aucune pièce au dossier que la section " fonctionnement " du budget annexe de l'eau de la commune serait établie hors taxes, alors que la direction départementales des finances publiques indique que cette section retrace les dépenses engagées par la commune " pour leur montant HT + TVA " aux comptes de charges par nature et que la commune doit transférer à cet établissement public un état récapitulatif des mandats qu'elle a pris en charge faisant apparaître le montant total de la TVA.
7. Ainsi, le moyen tiré de ce que le refus du comptable public de la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes de déférer aux trois ordres de réquisitions arrêtés par son maire le 30 novembre 2022 pour les mandats n° 100, n° 101 et n° 103 émis dans le cadre de la compétence " Eau " correspondant aux factures de la société Veolia relatives à des travaux entrepris sur le service d'eau potable et du groupe Dauphiné média serait entaché d'erreur de droit n'est pas propre à créer, en l'état des éléments soumis au juge des référés, un doute sérieux quant à la légalité des décisions en litige.
8. Aucun autre moyen ne paraissant propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ces décisions, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin de suspension présentées par la commune de La Freissinouse, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition relative à l'urgence.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
9. La présente ordonnance n'implique pas qu'il soit enjoint à la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes de procéder à un nouvel examen des trois ordres de réquisitions arrêtés par le maire de la commune de La Freissinouse le 30 novembre 2022 pour les mandats n° 100, n° 101 et n° 103 émis dans le cadre de la compétence " Eau " déléguée par la CAGTD sur le fondement des dispositions de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. Par suite, les conclusions de la commune de La Freissinouse à fin d'injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'une ou l'autre des parties une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
Article 1er : La requête de la commune de La Freissinouse est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de La Freissinouse et à la direction départementale des finances publiques des Hautes-Alpes.
Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Alpes et à la communauté d'agglomération de Gap-Tallard-Durance.
Fait à Marseille, le 3 mars 2023.
La juge des référés,
signé
E. Felmy
La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
La greffière