Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gaspard-Truc,
- les conclusions de M. Garron, rapporteur public,
- et les observations de Me Del Prete, représentant M. B et de Me Carrère, représentant la communauté d'agglomération Terre de Provence.
Considérant ce qui suit :
1. M. B, directeur général des services de la communauté d'agglomération Terre de Provence du 1er juin 2014 au 15 mai 2019, a également exercé au cours de la même période la fonction de collaborateur parlementaire auprès du député élu dans la 15ème circonscription des Bouches-du-Rhône dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée conclu le 1er juillet 2007 pour une durée mensuelle de 38 heures. Par des courriers des 22 juin 2020 et 28 avril 2021, la communauté d'agglomération a signifié au requérant qu'en l'absence de demande d'autorisation de cumul d'activités, elle était en droit de lui réclamer le reversement des sommes perçues au titre de son activité accessoire de collaborateur parlementaire et qu'à cette fin, un titre exécutoire d'un montant de 49 483,63 euros serait émis à son encontre. Par un courrier du 28 juin 2021, demeuré sans réponse expresse, le requérant a demandé le retrait du titre exécutoire visé dans le courrier du 28 avril précédent. Par un avis des sommes à payer émis le 29 juin 2021, le requérant s'est vu réclamer la somme de 49 483,63 euros au titre des rémunérations indûment perçues pour la période courant du 1er février 2017 au 15 mai 2019. M. B demande au tribunal d'annuler le titre exécutoire émis le 29 juin 2021 et la décision implicite rejetant son recours du 28 juin 2021.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'État (), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ". Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.
3. Aux termes de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " I. - Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / () / VI. - Sans préjudice de l'engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement () ". Ces dispositions législatives s'appliquent au litige en cours et n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution.
4. En premier lieu, aux termes de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits () ". Il résulte de ces dispositions qu'en principe, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.
5. M. B, qui n'invoque pas le caractère inconstitutionnel de l'interdiction de cumul de rémunérations, soutient que les modalités de répétition de l'indu définies au VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précité, qui permettent à l'administration d'obtenir d'un de ses agents qui a irrégulièrement cumulé des rémunérations le reversement des sommes indument perçues, portent atteinte au principe de responsabilité garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Toutefois le reversement des rémunérations irrégulièrement perçues prévu par le VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 ne constitue pas un régime de réparation pour faute du préjudice financier qu'aurait subi l'administration du fait de l'exercice par un de ses agents d'une activité accessoire non autorisée, dès lors que ce reversement constitue la conséquence mécanique et obligatoire de l'exercice de cette activité destinée à en effacer les effets pécuniaires. Par suite, ce reversement n'entre pas dans le champ d'application de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
6. En second lieu, aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. ". Découle de ce principe la règle selon laquelle la loi répressive nouvelle doit, lorsqu'elle abroge une incrimination ou prévoit des peines moins sévères que la loi ancienne, s'appliquer aux auteurs d'infractions commises avant son entrée en vigueur et n'ayant pas donné lieu à des décisions devenues irrévocables. Il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction, de faire application, même d'office, d'une loi répressive nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue.
7. La mesure de reversement des sommes indûment perçues, qui vise à effacer les effets d'une activité privée lucrative prohibée ou non autorisée, ne peut, compte tenu de sa nature et de son objet, être regardée comme constituant une sanction disciplinaire ou professionnelle. Les moyens tirés de la méconnaissance des principes de nécessité des peines et de respect de droit de la défense doivent dès lors être écartés comme inopérants.
8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 7 que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a donc pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
9. Aux termes du IV de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice ". Aux termes de l'article 8 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, alors en vigueur : " Préalablement à l'exercice de toute activité soumise à autorisation et sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l'article 4, l'intéressé adresse à l'autorité dont il relève qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes : / 1° Identité de l'employeur ou nature de l'organisme pour le compte duquel s'exercera l'activité envisagée ; / 2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité. / Toute autre information de nature à éclairer l'autorité mentionnée au premier alinéa sur l'activité accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l'initiative de l'agent. L'autorité peut lui demander des informations complémentaires ". Il résulte de ces dispositions que l'exercice d'une activité à titre accessoire par un fonctionnaire, ou un agent qui lui est assimilé pour l'application de ce texte, constitue une dérogation au principe général selon lequel les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées par l'administration. L'exercice d'une activité à titre accessoire est, sauf exception, soumise par la loi à autorisation préalable et celle-ci ne peut être accordée par l'autorité dont relève l'agent qu'à la condition que cette activité accessoire soit compatible avec les fonctions confiées à l'agent en cause et n'affecte pas leur exercice. Afin de s'assurer que cette condition est remplie et ainsi que le prévoit l'article 8 du décret du 27 janvier 2017, l'administration se prononce au vu d'une demande écrite du fonctionnaire précisant notamment la durée de l'activité accessoire envisagée, constituant un élément substantiel nécessaire à l'examen de la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions confiées à l'agent.
10. Si M. B produit à l'instance le contrat à durée indéterminée du 1er juillet 2007 le recrutant en qualité de collaborateur parlementaire auprès du député élu dans la 15ème circonscription des Bouches-du-Rhône, ce contrat ne saurait justifier de ce qu'il disposait d'une autorisation pour exercer ses fonctions de collaborateur parlementaire, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait adressé une demande écrite au président de la communauté d'agglomération Terre de Provence afin d'être autorisé à poursuivre l'exercice de son activité de collaborateur parlementaire. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il bénéficiait d'une autorisation pour l'exercice de l'activité de collaborateur parlementaire en litige.
11. Par ailleurs, M. B ne saurait utilement se prévaloir de ce que son activité de collaborateur parlementaire constitue une activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou d'une personne privée à but non lucratif, prévue par les dispositions du h du 1° de l'article 6 du décret du 27 janvier 2017 dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, qu'il n'établit pas avoir sollicité l'autorisation d'exercer une quelconque activité accessoire auprès de son employeur, ni même l'en avoir informé.
12. Il résulte tout de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire émis le 29 juin 2021 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de cette décision, de M. B doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par M. B soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Terre de Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme que réclame la communauté d'agglomération sur ce même fondement.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Terre de Provence présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la communauté d'agglomération Terre de Provence.
Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Jorda-Lecroq, présidente,
Mme Gaspard-Truc, première conseillère,
Mme Forest, première conseillère,
Assistées de Mme Faure, greffière.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2024.
La rapporteure,
Signé
F. Gaspard-Truc
La présidente,
Signé
K. Jorda-Lecroq
La greffière,
Signé
N. Faure
La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
La greffière