Vu la procédure suivante :
I. Par une requête, enregistrée le 10 novembre 2021 sous le n° 2105947, M. B A, représenté par Me Accariès, demande au tribunal :
1°) d'annuler la délibération du 30 septembre 2021 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle sud a prononcé à son encontre une interdiction d'exercer toute activité privée de sécurité pendant une durée de cinq ans et lui a infligé une pénalité financière de 150 000 euros ;
2°) de mettre à la charge du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'audience devant la commission locale d'agrément et de contrôle sud s'est déroulée irrégulièrement sans la présence de l'administrateur judiciaire désigné par jugement du tribunal de commerce de Montpellier du 11 janvier 2021 pour assister la société pour tous les actes de gestion et de disposition ;
- les opérations de contrôle de la société ont été menées conjointement par les agents du CNAPS et de l'URSSAF en méconnaissance des dispositions des articles L. 634-1 à L. 634-3-1 du code de la sécurité intérieure ;
- en dévoilant au tout début de leurs investigations à la métropole de Nice Côte d'Azur et à la commune de Nice le sens et le but de leur opération de contrôle de la société, les agents du CNAPS n'ont pas respecté le secret professionnel auquel ils étaient tenus en vertu des dispositions des articles L. 632-4 et L. 633-1 du code de la sécurité intérieure ;
- le grief tiré de ce qu'il aurait proposé des prix anormalement bas, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 631-21 du code de la sécurité intérieure, est infondé ;
- le grief tiré de ce qu'il aurait donné des indications erronées à ses clients potentiels quant à son implantation géographique, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 631-22 du code de la sécurité intérieure, est infondé ;
- le grief tiré de ce qu'il aurait proposé des prestations sans respecter le principe d'exclusivité prévu à l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure est infondé ;
- le grief tiré du non-respect de la législation professionnelle et sociale, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 631-4 du code de la sécurité intérieure, est infondé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2023, le CNAPS conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- seule peut être contestée devant le juge administratif la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle qui s'est substituée à la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle à la suite du recours administratif préalable obligatoire ;
- les moyens soulevés par le requérant à l'encontre de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle ne sont pas fondés.
II. Par une requête, enregistrée le 22 mars 2022 sous le n° 2201430, M. B A, représenté par Me Accariès, demande au tribunal :
1°) d'annuler la délibération du 10 février 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle a prononcé à son encontre une interdiction d'exercer toute activité privée de sécurité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure pendant une durée de cinq ans et lui a infligé une pénalité financière de 150 000 euros ;
2°) de mettre à la charge du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la commission nationale d'agrément et de contrôle n'était pas compétente pour prendre une décision imposant à la société une cessation d'activité, seul le tribunal de commerce détenant cette compétence en vertu des dispositions des articles L. 631-1 à L. 631-22, L. 641-1 à L. 641-15 et L. 643-9 à L. 643-15 du code de commerce ;
- l'audience devant la commission locale d'agrément et de contrôle sud s'est déroulée irrégulièrement par visioconférence, ce qui constitue une atteinte principe du contradictoire et des droits de la défense ;
- l'audience devant la commission locale d'agrément et de contrôle sud s'est déroulée irrégulièrement sans la présence de l'administrateur judiciaire désigné par jugement du tribunal de commerce de Montpellier du 11 janvier 2021 pour assister la société pour tous les actes de gestion et de disposition ;
- les opérations de contrôle de la société ont été menées conjointement par les agents du CNAPS et de l'URSSAF en méconnaissance des dispositions des articles
L. 634-1 à L. 634-3-1 du code de la sécurité intérieure ;
- en dévoilant au tout début de leurs investigations à la métropole de Nice Côte d'Azur et à la commune de Nice le sens et le but de leur opération de contrôle de la société, les agents du CNAPS n'ont pas respecté le secret professionnel auquel ils étaient tenus en vertu des dispositions des articles L. 632-4 et L. 633-1 du code de la sécurité intérieure ;
- le grief tiré de ce qu'il aurait proposé des prix anormalement bas, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 631-21 du code de la sécurité intérieure, est infondé ;
- le grief tiré de ce qu'il aurait donné des indications erronées à ses clients potentiels quant à son implantation géographique, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 631-22 du code de la sécurité intérieure, est infondé ;
- le grief tiré de ce qu'il aurait proposé des prestations sans respecter le principe d'exclusivité prévu à l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure est infondé.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2023, le conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de procédure pénale ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- l'ordonnance n° 2020-1507 du 2 décembre 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Verguet, rapporteur ;
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique ;
- les observations de Me Accariès, représentant M. A ;
- et les observations de Me Jacquinet, représentant le CNAPS.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes n° 2105947 et n° 2201430 de M. A présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.
2. Par une délibération du 30 septembre 2021, la commission locale d'agrément et de contrôle sud a prononcé à l'encontre de M. A, gérant de la société par actions simplifiée (SAS) GLCE Littoral, une interdiction d'exercer toute activité privée de sécurité pendant une durée de cinq ans. M. A a formé le 5 novembre 2021 un recours administratif préalable devant la commission nationale d'agrément et de contrôle. Celle-ci a prononcé à son encontre une interdiction d'exercer toute activité privée de sécurité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure pendant une durée de cinq ans et lui a infligé une pénalité financière de 150 000 euros, par une délibération du 10 février 2022. M. A demande l'annulation des délibérations du 30 septembre 2021 et du 10 février 2022.
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête n° 2105947 :
3. Aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 633-9 du même code, alors en vigueur : " () Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. () ".
4. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité.
5. La décision du 10 février 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle a rejeté le recours préalable obligatoire formé par M. A et prononcé une sanction assortie d'une pénalité financière à l'encontre de celui-ci s'est substituée à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle sud. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision prise par cette commission le 30 septembre 2021 ne sont pas recevables et ne peuvent qu'être rejetées. Ainsi la fin de non-recevoir opposée par le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) à la requête n° 2105947 doit être accueillie.
Sur la légalité de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 10 février 2022 :
En ce qui concerne la légalité externe :
6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 632-1 du code de la sécurité intérieure : " Le Conseil national des activités privées de sécurité, personne morale de droit public, est chargé :/ () 2° D'une mission disciplinaire. Il assure la discipline de la profession () ". Aux termes de l'article L. 634-4 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder sept ans. ".
7. Contrairement à ce qui est soutenu, la commission nationale d'agrément et de contrôle tenait des dispositions précitées des articles L. 632-1 et L. 634-4 du code de la sécurité intérieure la compétence pour prononcer à l'encontre de la société GLCE Littoral la sanction d'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité pour une durée de cinq ans. Dès lors, le moyen tiré de ce que seul le tribunal de commerce était compétent pour se prononcer sur la cessation de l'activité de la société doit être en tout état de cause écarté.
8. En deuxième lieu, en vertu de l'article 1er de l'ordonnance du 2 décembre 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire, jusqu'au 30 septembre 2021, toute instance collégiale administrative ayant vocation à adopter des décisions peut procéder à des délibérations dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, qui prévoit la possibilité d'organiser une délibération au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'organisation par visioconférence de la séance de la commission locale d'agrément et de contrôle sud du 8 juillet 2021 entache d'irrégularité la délibération du 30 septembre 2021. En tout état de cause, l'irrégularité alléguée est sans incidence sur la légalité de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 10 février 2022, prise à l'issue de la séance du 16 décembre 2021 laquelle n'a pas été organisée par visioconférence, qui s'est entièrement substituée à la décision du 30 septembre 2021.
9. En troisième lieu, la circonstance que l'administrateur judiciaire désigné par jugement du tribunal de commerce de Montpellier du 11 janvier 2021 pour assister la SAS GLCE Littoral n'aurait pas été convoqué devant la commission locale d'agrément et de contrôle sud est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie devant cette commission à l'égard de M. A, poursuivi à titre personnel en qualité de dirigeant de cette société. En tout état de cause, dès lors que, d'une part, par une lettre recommandée reçue par son destinataire le 13 décembre 2021, la rapporteure auprès de la commission nationale d'agrément et de contrôle a informé le mandataire judiciaire désigné par le tribunal de commerce de Montpellier de la date et du lieu de la séance lors de laquelle cette commission se réunira en formation disciplinaire pour examiner le recours administratif préalable formé par la société GLCE Littoral, en lui communiquant le rapport qui sera présenté lors de la séance et en l'invitant à présenter ses éventuelles observations et que, d'autre part, aucune sanction financière n'était envisagée ni n'a été prononcée à l'encontre de la société à l'issue de la séance du 16 décembre 2021, l'irrégularité alléguée est sans incidence sur la légalité de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 10 février 2022 prise à l'égard de son gérant, qui s'est entièrement substituée à la décision du 30 septembre 2021.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure : " Les agents du Conseil national des activités privées de sécurité assurent le contrôle des personnes exerçant les activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis du présent livre. Ils peuvent, pour l'exercice de leurs missions, accéder aux locaux des entreprises exerçant ces activités ou de leurs donneurs d'ordres, ainsi qu'à tout lieu où sont exercées ces activités, y compris lorsqu'elles le sont dans des locaux affectés à un usage privé ou d'habitation, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant./ () ". Aux termes de l'article L. 634-3-1 du même code : " Les dispositions applicables aux échanges d'informations entre les agents habilités par le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité et les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 du code du travail sont définies à l'article L. 8271-6-3 du même code. ". L'article L. 8271-6-3 du code du travail dispose : " Les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 peuvent transmettre aux agents habilités par le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité, mentionnés à l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure, tous renseignements et tous documents leur permettant d'assurer le contrôle des personnes exerçant les activités privées de sécurité pour tirer les conséquences d'une situation de travail illégal./ Les agents habilités par le directeur du Conseil national des activités privées de sécurité peuvent transmettre aux agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 du présent code tous renseignements et documents nécessaires à leur mission de lutte contre le travail illégal. ".
11. Les dispositions précitées de l'article L. 634-3-1 du code de la sécurité intérieure et de l'article L. 8271-6-3 du code du travail ne font pas obstacle à ce que des contrôles soient menés conjointement par les agents du CNAPS et les agents des organismes de sécurité sociale. Dès lors, la circonstance que la société a fait l'objet d'opérations de contrôle conjointes de la part des agents du CNAPS et des agents de l'URSSAF n'était pas de nature à vicier la procédure.
12. En cinquième lieu, la méconnaissance par les agents du CNAPS de l'obligation de secret professionnel à laquelle ils sont tenus dans l'exercice de leurs fonctions en vertu des dispositions de l'article L. 632-4 du code de la sécurité intérieure, en admettant même qu'une telle violation soit établie, est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie.
En ce qui concerne la légalité interne :
13. En premier lieu, selon l'article R. 631-21 du code de la sécurité intérieure, les entreprises et leurs dirigeants " () s'interdisent d'accepter et d'entretenir des relations commerciales, durables ou successives, fondées sur des prix de prestations anormalement bas ne permettant pas de répondre aux obligations légales, notamment sociales. "
14. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas contesté, que les prix horaires pratiqués par M. A, gérant de la société GLCE Littoral, pour les années 2018 et 2019 dans le cadre de marchés publics de prestations de surveillance et de gardiennage conclus avec le département des Alpes-Maritimes et la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) des Alpes-Maritimes, dont le montant n'excédait pas 15,89 euros hors taxes, étaient inférieurs au coût de revient horaire d'un agent de sécurité calculé par le syndicat national des entreprises de sécurité, s'élevant à 18,127 euros hors taxes pour l'année 2018. Ainsi ces prix, anormalement bas, n'étaient pas de nature à garantir le respect par la société de ses obligations légales. Par suite, alors même que ni le département des Alpes-Maritimes, ni la CPAM des Alpes-Maritimes, n'avaient écarté l'offre de la société au motif qu'elle était anormalement basse, la commission nationale d'agrément et de contrôle pouvait à bon droit retenir un manquement de sa part aux dispositions de l'article R. 613-21 du code de la sécurité intérieure.
15. En deuxième lieu, selon l'article R. 631-22 du code de la sécurité intérieure, les entreprises et leurs dirigeants " () s'interdisent de donner à leurs clients potentiels toute indication erronée quant à leurs capacités et aux moyens tant humains que matériels dont ils disposent. () ".
16. Il ressort des pièces du dossier que la société GLCE Littoral dont M. A est le gérant, se prévalait sur son site internet et dans ses brochures commerciales de la présence d'agences dans les plus grandes villes de France, alors qu'elle n'est titulaire de l'autorisation d'exercice, exigée par l'article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure pour chaque établissement, principal ou secondaire, que pour son établissement principal situé à Montpellier et que le requérant reconnaît en outre lui-même dans ses écritures que ces agences ne consistaient qu'en des bureaux loués dans des sociétés de domiciliation, sans salariés permanents. Ainsi le manquement aux dispositions citées au point 15 est établi.
17. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure, l'exercice de l'activité consistant à fournir des services ayant pour objet la surveillance ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes est exclusif de toute autre prestation de services non liée à la surveillance ou au gardiennage. Selon l'article R. 631-21 du code de la sécurité intérieure, les entreprises et leurs dirigeants " s'interdisent de proposer une prestation contraire au présent code de déontologie ", lequel prévoit que, dans le cadre de leurs fonctions, les acteurs de la sécurité privée respectent strictement l'ensemble des lois et règlements en vigueur.
18. Alors qu'il est constant que la société GLCE Littoral était seulement autorisée à fournir des prestations de surveillance ou de gardiennage, au sens du 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, il ressort des pièces du dossier, notamment des stipulations de l'article 4.1.4 du cahier des clauses techniques particulières du marché conclu avec l'aéroport de Nice Côte d'Azur, relatif au " contrôle d'accès aux espaces dédiés aux professionnels et sécurisation des parkings et voiries " de cet aéroport, que son gérant proposait une prestation consistant à assurer l'accompagnement des personnels travaillant sur la plateforme aéroportuaire, entre les terminaux et leurs véhicules, par des agents de surveillance non véhiculés, pour veiller à la sécurité de ces personnes. Contrairement à ce que soutient le requérant, cette prestation, qui ne visait pas qu'à assurer la sécurité des personnes se trouvant dans un immeuble au sens du 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, pouvait être regardée comme consistant à protéger l'intégrité physique des personnes au sens du 3° de l'article L. 611-1 de ce code. En outre, il n'est pas contesté que, comme l'a relevé la commission nationale et de contrôle sur la base de l'examen des plannings d'affectation des employés du mois d'octobre 2019, douze des salariés de la société GLCE Littoral ont été chargés de l'exécution d'une activité de protection physique des personnes sur le site de l'aéroport de Nice. Dès lors, pour ce seul motif, la commission nationale et de contrôle était fondée à retenir à l'encontre de M. A le grief tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 17.
19. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 10 février 2022.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Les requêtes n° 2105947 et n° 2201430 de M. A sont rejetées.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au conseil national des activités privées de sécurité.
Délibéré après l'audience du 13 juin 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Charvin, président,
- M. Verguet, premier conseiller,
- Mme Couégnat, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.
Le rapporteur,
H. VerguetLe président,
J. Charvin
La greffière,
L. Salsmann
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Montpellier, le 27 juin 2023.
La greffière,
L. Salsmann
N°s 2105947, 2201430
Ls