Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 décembre 2021, le 14 février 2023 et le 7 avril 2023, M. A C et Mme D C, représentés par Me Jobelot, demandent au tribunal :
1°) d'annuler la décision implicite du 3 octobre 2021 par laquelle le maire de la commune de Palavas-les-Flots a rejeté leur demande tendant au retrait de l'arrêté du 4 juin 2021 portant refus de permis de construire pour des travaux d'extension et de surélévation d'une villa située au 252 avenue Saint Maurice, ensemble l'arrêté du 4 juin 2021 ;
2°) d'enjoindre au maire de la commune de Palavas-les-Flots de délivrer une attestation de permis de construire tacite dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Palavas-les-Flots la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'arrêté du 4 juin 2021 est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il a été notifié le 10 juin 2021, postérieurement à la naissance d'un permis de construire tacite le 8 juin 2021, si bien que l'arrêté du 4 juin 2021 doit être regardé comme un retrait sans avoir respecté la procédure contradictoire imposée par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;
- l'arrêté du 4 juin 2021 est entaché d'une erreur de droit en ce que le projet ne méconnaît pas l'article UD11 du plan local d'urbanisme alors que le projet est situé en zone UB ;
- l'arrêté du 4 juin 2021 est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet ne méconnaît pas l'article UB11 ; par ailleurs le projet pouvait être accordé assorti d'une prescription ;
- l'arrêté du 4 juin 2021 est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il oppose un motif non existant, retenu par anticipation d'une modification à venir du plan local d'urbanisme sans pour autant prononcer un sursis sur la demande de permis ; en tout état de cause, la modification du plan local d'urbanisme n'interdit pas de limiter l'édification des constructions sur une seule limite séparative et la commune a renoncé à modifier l'article UB7 ;
- les substitutions de motifs ne peuvent être accueillies dès lors que l'arrêté du 4 juin 2021 est un retrait, et non un refus de permis de construire ;
- le projet ne méconnaît pas les articles UB9 et UB 12 du règlement du plan local d'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 janvier 2023 et le 16 mars 2023, la commune de Palavas-les-Flots, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme C au titre de l'article L. 761-1 code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est tardive ;
- la notification de l'arrêté est intervenue avant la naissance d'un permis de construire tacite si bien qu'il prononce un refus de permis et non un retrait ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;
- le cas échéant, elle sollicite une double substitution de motifs tiré d'une part de la méconnaissance de l'article UB9 relatif à l'emprise au sol et d'autre part de l'article UB12 relatif au stationnement.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B ;
- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;
- les observations de M. et Mme C ;
- et les observations de Me Bonnet, représentant la commune de Palavas-les-Flots.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme C ont déposé le 9 mars 2021 une demande de permis de construire, complétée le 8 avril 2021, pour la réalisation d'une extension et surélévation de leur villa située au 252 avenue Saint Maurice à Palavas-les-Flots. Par un arrêté du 4 juin 2021, le maire de la commune a prononcé un refus de permis de construire. Ils ont exercé un recours gracieux le 2 août 2021, reçu le 3 suivant, à l'encontre de cet arrêté, lequel à défaut de réponse, a été implicitement rejeté le 3 octobre 2021. Par leur requête, M. et Mme C demandent l'annulation de l'arrêté du 4 juin 2021, ensemble la décision implicite du 3 octobre 2021.
Sur la fin de non-recevoir :
2. Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Par ailleurs en vertu des dispositions des articles R. 112-5 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration, en cas de décision implicite, les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsqu'il n'a pas été accusé réception de sa demande ou lorsque cet accusé ne comportait pas les informations relatives aux voies et délais de recours.
3. Il est constant que le recours gracieux des requérants a été adressé dans le délai de deux mois de recours contentieux. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce recours gracieux n'a pas fait l'objet d'un accusé de réception rappelant les délais et voies de recours. Par suite, le délai de recours contentieux de deux mois n'était pas opposable à M. et Mme C. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le délai de recours contentieux de deux mois expirait le samedi 4 décembre 2021 et qu'en conséquence le délai de recours contentieux a été prorogé au jour ouvrable suivant, soit le lundi 6 décembre 2021, date d'enregistrement de la requête. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête ne peut qu'être écartée.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la date de notification de l'arrêté du 4 juin 2021 et la nature de la décision en litige :
4. Aux termes de l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique () ". Ces dispositions ne font pas obstacle à une notification par un autre procédé présentant des garanties équivalentes. Les dispositions de l'article R. 423-48 alors en vigueur prévoient que : " Lorsque la demande précise que le demandeur accepte de recevoir à une adresse électronique les réponses de l'autorité compétente, les notifications peuvent lui être adressées par échange électronique. Dans ce cas, le demandeur est réputé avoir reçu ces notifications à la date à laquelle il les consulte à l'aide de la procédure électronique. Un accusé de réception électronique est adressé à l'autorité compétente au moment de la consultation du document. A défaut de consultation à l'issue d'un délai de huit jours après leur envoi, le demandeur est réputé avoir reçu ces notifications ".
5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la police municipale de Palavas-les-Flots a tenté de procéder à la notification de l'arrêté en main propre à l'adresse objet du projet le 4 juin 2021, sans succès en raison de l'absence des requérants et sans remise d'un avis de passage. Par ailleurs, le simple appel téléphonique par le service instructeur à M. et Mme C, dont il est allégué qu'il aurait également eu lieu le 4 juin 2020, ne saurait être regardé comme présentant des garanties équivalentes à une notification par courrier recommandé avec accusé de réception ou par voie administrative dûment accomplie.
6. D'autre part, il est constant que M. et Mme C ont accepté, dans le formulaire Cerfa, les échanges par voie électronique et que le service urbanisme de la commune a adressé un courrier électronique aux requérants le lundi 7 juin 2021 avec pour objet " arrêté de refus de permis de construire ". Toutefois, la commune ne produit aucun accusé de réception attestant de la date de consultation du document. Il ressort au contraire des pièces du dossier que l'onglet " réception " de ce courrier électronique est vide s'agissant des requérants. Dans ces conditions, à la date du 8 juin 2021 correspondant à l'expiration du délai de deux mois d'instruction de leur demande de permis de construire, M. et Mme C n'ont pas reçu de notification de l'arrêté du 4 juin 2021 par voie électronique.
7. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le courrier recommandé avec accusé de réception, posté le 7 juin 2021, n'a été présenté et distribué à M. et Mme C que le 10 juin 2021.
8. Il résulte de ce qui précède que la notification de l'arrêté du 4 juin 2021 étant intervenue postérieurement à la naissance d'un permis de construire tacite le 8 juin 2021, l'arrêté du 4 juin 2021 doit être regardé comme portant retrait de ce permis de construire tacite.
En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :
9. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ".
10. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ". Il résulte de ces dispositions que le retrait d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable constitue une faculté et non une obligation pour l'administration, dès lors que l'autorité d'urbanisme compétente n'est pas saisie par un tiers d'une demande en ce sens.
11. Il est constant que M. et Mme C n'ont pas été informés de l'intention de la commune de procéder au retrait de la décision tacite dont il était titulaire et n'ont pas été en mesure de faire valoir leurs observations. Dans ces conditions, l'absence d'une procédure contradictoire régulière, antérieure à la prise de la décision de retrait du 4 juin 2021, a privé M. et Mme C d'une garantie et est susceptible d'avoir eu une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 4 juin 2021 a été pris à la suite d'une procédure irrégulière doit être accueilli.
12. Aux termes de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme : " L'autorisation d'utilisation du sol peut être refusée ou n'être accordéeque sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions, ou l'aspect extérieur des bâtiments ou l'ouvrage à édifier ou à modifier sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. () ".
13. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.
14. Il ressort des pièces du dossier que le projet se situe en première ligne urbanisée face à la mer dans un secteur d'habitat dense composé pour l'essentiel de maisons individuelles ou d'habitat collectif, de plein pied à R+2, sans particularités architecturales notables. Par ailleurs, le projet consiste en la surélévation et son extension, d'une maison d'habitation en R+1, par la création d'un étage en R+2 avec un toit terrasse accessible, l'ensemble restant dans des tons blancs à l'instar des constructions voisines ainsi qu'il en ressort des photographies produites au dossier. Si la commune reproche à la construction une implantation de part et d'autre de la parcelle en limites séparatives empêchant une trouée visuelle vers la mer, une telle circonstance ne saurait être retenue pour apprécier son insertion dans les lieux avoisinants au titre de l'article 11 précité dès lors que seule doit apprécier l'insertion de cette construction par rapport à l'existant, et non au titre d'autres règles d'urbanisme régissant les règles de retrait ou d'emprise au sol. Il ressort au demeurant qu'une telle trouée visuelle est bien présente en rez-de-chaussée du projet ainsi qu'il en ressort des insertions graphiques en raison de la suppression d'une haie végétale. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Palavas-les-Flots a fait une inexacte application des dispositions de l'article UB11 doit être accueilli.
15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est, en l'état de l'instruction, de nature à entrainer l'annulation de l'arrêté attaqué, sans qu'il soit besoin d'ailleurs d'examiner la substitution de motif sollicitée par la commune dès lors qu'aucune nouvelle décision de retrait, même fondée sur un nouveau motif, ne pouvait désormais intervenir après l'expiration du délai fixé à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme.
16. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme C sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 4 juin 2021 procédant au retrait du permis de construire tacite ainsi que de la décision du 3 octobre 2021 rejetant leur recours gracieux.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
17. Eu égard au motif d'annulation retenu par le présent jugement, l'exécution du présent jugement implique nécessairement qu'un certificat de permis de construire tacite soit délivré à M. et Mme C. Il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Palavas-les-Flots d'y procéder dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin de prononcer une quelconque astreinte.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. et Mme C, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Palavas-les-Flots la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Palavas-les-Flots le versement à M. et Mme C d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : L'arrêté du 4 juin 2021 portant retrait du permis de construire tacite accordé à M. et Mme C et la décision du 3 octobre 2021 rejetant leur recours gracieux sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Palavas-les-Flots de délivrer un certificat de permis de construire tacite pour le projet déposé par M. et Mme C dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 3 : La commune de Palavas-les-Flots versera la somme de 1 500 euros à M. et Mme C au titre de l'article L. 761-1 code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. A C et Mme D C et à la commune de Palavas-les-Flots.
Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Fabienne Corneloup, présidente,
Mme Sophie Crampe, première conseillère,
M. Nicolas Huchot, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 février 2024.
Le rapporteur,
N. B
La présidente,
F. CorneloupLa greffière,
M. E
La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Montpellier le 29 février 2024,
La greffière,
M. E