Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires en réplique et duplique, enregistrés les 7 novembre 2022, 4 août 2023 et 15 mai 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la société Wipelec, représentée par Me Hadri, demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 5 mai 2022 ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 8 septembre 2022 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté du 5 mai 2022 est entaché d'un défaut de motivation de droit et de fait ;
- il est entaché d'un vice de procédure en méconnaissance de l'article L. 514-5 du code de l'environnement ;
- il est entaché d'exception d'illégalité, dès lors qu'il s'agit d'un arrêté modificatif d'un arrêté lui-même illégal et dont le contentieux est actuellement en cours ;
- il est entaché d'un défaut de base légale, aucun texte n'étant susceptible de le fonder en droit ;
- il est entaché d'une erreur de fait dès lors qu'il n'existe pas de lien de causalité direct entre la pollution hors site et l'activité de Wipelec ;
- il méconnaît l'article L.171-8 du code de l'environnement dès lors que les conditions de la mise en œuvre de la procédure d'urgence impérieuse ne sont pas remplies.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 juillet 2023 et 15 mars 2024, le préfet de la Seine-Saint-Denis, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
L'instruction a été close le 17 mai 2024 par une ordonnance du 2 mai 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Laforêt, rapporteur,
- les conclusions de M. Löns, rapporteur public,
- et les observations de M. A, représentant le préfet de la Seine-Saint-Denis.
Considérant ce qui suit :
1. La société Wipelec a exploité une installation classée pour la protection de l'environnement, soumise à autorisation, située 21-29 rue des Oseraies et 53-55 rue des Ormes à Romainville. Elle a informé les services de la préfecture de la Seine-Saint-Denis de son intention de cesser définitivement son activité en mars 2006. Les études menées dans le cadre de la cessation d'activités ont mis en évidence la présence de substances polluantes dans les sols et dans l'air de maisons riveraines du site. Par un arrêté n° 2019-3218 du 25 novembre 2019, le préfet de la Seine-Saint-Denis a chargé l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) d'établir un plan prévisionnel et une méthodologie pour des mesures de la qualité de l'air intérieur dans les habitations riveraines, durant quatre ans. Par un arrêté n° 2019-3219 du même jour, le préfet a également chargé l'ADEME de la conception et la mise en place d'un dispositif pour réduire le transfert des polluants via les canalisations d'eaux usées, afin de couper les voies de transfert de ces polluants vers les habitations. Ces deux arrêtés prévoient que les travaux correspondants seront réalisés aux frais des personnes physiques et morales responsables du site anciennement exploité par la société Wipelec. Par un jugement n°2001309 du 7 avril 2021, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à la réformation de ces arrêtés en tant qu'ils la visent et mettent les frais à la charge des personnes physiques et morales responsables du site anciennement exploité par la société Wipelec. Par un arrêt n°21PA03157 du 2 février 2023, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel de la société Wipelec. Par une décision n°472666 du 6 mars 2024, le Conseil d'Etat n'a pas admis le pourvoi de la société Wipelec formé contre cet arrêt.
2. Par un arrêté n°2022-1174 du 5 mai 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis a modifié l'arrêté n°2019-3219 du 25 novembre 2019 afin de charger l'ADEME de procéder à la caractérisation de la pollution identifiée autour de l'ouvrage Pz23 situé sur le domaine public et à la réalisation d'un plan de gestion, et de présenter ses conclusions dans un rapport. Par une lettre du 11 juillet 2022, la société Wipelec a introduit contre cet arrêté modificatif un recours gracieux qui a fait l'objet d'une décision de rejet du 8 septembre 2022. Par la présente requête, la société Wipelec demande l'annulation de l'arrêté du 5 mai 2022, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 8 septembre 2022.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
En ce qui concerne la base légale de l'arrêté attaqué :
3. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 1 que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris en date du 2 février 2023 est devenu définitif. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 5 mai 2022 serait entaché d'un défaut de base légale du fait de l'illégalité de l'arrêté n°2019-3219 qu'il modifie.
4. En second lieu, aux termes de l'article L. 514-1 du code de l'environnement dans sa version en vigueur avant son abrogation à compter du 1er juillet 2013 : " I. -Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : () 2° Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ; () ". Aux termes de l'article L. 171-8 du même code créé par l'article 3 de l'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. - Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / () / 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites. Les sommes consignées en application du 1° du présent II sont utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées. () Les mesures mentionnées aux 1° à 4° du présent II sont prises après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé ". Aux termes de l'article 28 de cette ordonnance : " I. ' Les articles 1er à 26 de la présente ordonnance entrent en vigueur le 1er juillet 2013. / II. ' Les articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement, tels qu'ils résultent de l'article 1er de la présente ordonnance, s'appliquent aux manquements constatés à compter du 1er juillet 2013 ".
5. La société requérante soutient que tous les manquements constatés antérieurement au 1er juillet 2013 et non encore sanctionnés ne pouvaient l'être ni sur le fondement de l'article L. 171-8 du code de l'environnement en vigueur, ni sur le fondement de l'article L. 514-1 du même code dans sa version en vigueur avant le 1er juillet 2013. Toutefois, il résulte, d'une part, que si les dispositions de l'article 28 de l'ordonnance du 11 janvier 2012 font référence aux dispositions de l'article L. 171-8 tels qu'elles résultent de son article 1er, ces dernières dispositions modifient un titre différent relatif à l'information et à la participation des citoyens du 1er livre du code de l'environnement et ne sont pas applicables au présent litige qui relèvent des dispositions de l'article L. 171-8, créés par l'article 3 de l'ordonnance dans un titre intitulé " dispositions communes relatives aux contrôles et aux sanctions ". D'autre part et surtout, il ne ressort d'aucune disposition du code de l'environnement, ni d'aucune autre disposition, que le législateur ait entendu remettre en cause l'ensemble des manquements constatés avant le 1er juillet 2013, que ce soit en application de l'ancien article L. 514-1 du code de l'environnement ou en application du nouvel article L. 171-8 du même code. A ce titre, les dispositions du II de l'article L. 171-8 qui énumèrent les sanctions administratives qu'il est possible à l'autorité administrative d'arrêter lorsqu'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, dès lors qu'elles poursuivent le même objet et qu'aucune indication contraire n'y fait obstacle, doivent être regardées comme visant non seulement les mises en demeure édictées en application du I de ce même article, mais aussi, celles prises sur le fondement des dispositions antérieures de l'article L. 514-1 ayant le même objet. Il s'ensuit que les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement étaient applicables aux manquements constatés dans le présent litige. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de base légale.
En ce qui concerne la motivation de l'arrêté attaqué :
6. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction () ".
7. L'arrêté attaqué vise le code de l'environnement, notamment son article L. 171-8, ainsi que les précédents arrêtés préfectoraux de mise en demeure et de travaux d'office adressés à la société requérante concernant les effets hors site et l'arrêté préfectoral de travaux d'office du 25 novembre 2019. Il mentionne que la situation constatée porte un grave préjudice aux intérêts protégés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, l'absence d'analyses complémentaires et d'actions de coupure des voies de transfert de la pollution par la société Wipelec afin de rendre compatible l'état des milieux avec les usages à l'extérieur du site, la persistance des impacts dans le réseau à proximité du site qui pourrait, au regard des diagnostics réalisés par l'ADEME, s'expliquer par la présence d'une poche concentrée en trichloréthylène (TCE) en limite du site Wipelec et sur la voie publique (zone Pz23). Il contient une annexe qui localise cet ouvrage Pz23. Il souligne la baisse des concentrations en TCE dans l'air des réseaux d'eaux usées en relevant néanmoins que les réseaux enterrés peuvent présenter une voie de transfert des polluants volatils vers les habitations riveraines, que l'air intérieur de plusieurs logements riverains du site présente toujours des concentrations en TCE dépassant la valeur de référence fixée par le Haut conseil de la santé publique. Il mentionne également la priorisation de la caractérisation de la pollution autour de l'ouvrage Pz23, par rapport à la mise en place d'un dispositif de réduction du transfert des polluants via les canalisations des eaux usées demandées par l'arrêté du 25 novembre 2019 et qu'il convient de poursuivre la surveillance de l'air des réseaux d'eaux usées. Par suite, et au regard de l'objet de l'arrêté attaqué qui est de compléter un précédent arrêté, il est suffisamment motivé quand bien même la société requérante n'aurait pas été destinataire des conclusions du compte rendu d'intervention terminée (CRIT) intermédiaire de l'ADEME et de différents rapports visés également dans l'arrêté attaqué.
En ce qui concerne le respect du principe du contradictoire :
8. Il résulte de l'instruction que l'arrêté attaqué qui a pour objet de compléter un précédent arrêté, tend à la mise en œuvre des dispositions du II de l'article L. 178-1 du code de l'environnement à la suite des mises en demeures édictées en 2012 qui n'ont pas été suivies d'effet. Il n'a donc pas pour objet ni pour effet de reprendre l'ensemble de la procédure. Si la société requérante soutient que le compte rendu d'intervention terminée (CRIT) intermédiaire de l'ADEME aurait dû lui être communiqué, il ne résulte pas de l'instruction qu'il ait fondé la mesure attaquée. Il résulte au contraire de l'instruction que l'arrêté a fait l'objet d'une procédure contradictoire préalable dès lors que la société a été avisée par un courrier du 14 avril 2022 de l'intention du préfet de modifier l'arrêté du 25 novembre 2019. Par suite, à supposer même que l'arrêté attaqué ait visé à tort les dispositions de l'article L. 514-5 du code de l'environnement, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le préfet aurait méconnu le principe du contradictoire.
En ce qui concerne la détermination de la personne responsable :
9. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ". Aux termes de l'article L. 512-20 du même code : " En vue de protéger les intérêts visés à l'article L. 511-1, le préfet peut prescrire la réalisation des évaluations et la mise en œuvre des remèdes que rendent nécessaires () tout autre danger ou inconvénient portant ou menaçant de porter atteinte aux intérêts précités. Ces mesures sont prescrites par des arrêtés pris, sauf cas d'urgence, après avis de la commission départementale consultative compétente ". Aux termes de l'article R. 512-39-1 de ce code : " () III. - En outre, l'exploitant doit placer le site de l'installation dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé selon les dispositions des articles R. 512-39-2 et R. 512-39-3 ". L'article R. 512-39-4 dudit code dispose enfin que : " I. - À tout moment, même après la remise en état du site, le préfet peut imposer à l'exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article R. 181-45, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. (.) ".
10. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que l'obligation de remise en état du site prescrite par les articles R. 512-39-1 et suivants du même code, pèse sur le dernier exploitant de l'installation ou sur son ayant-droit. Lorsque l'exploitant ou son ayant-droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l'exonère de ses obligations que si le cessionnaire s'est substitué à lui en qualité d'exploitant. Il incombe ainsi à l'exploitant d'une installation classée, à son ayant-droit ou à celui qui s'est substitué à lui, de mettre en œuvre les mesures permettant la remise en état du site qui a été le siège de l'exploitation dans l'intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l'environnement. D'autre part, l'autorité administrative peut prendre à tout moment, à l'égard de l'exploitant d'une installation classée, les mesures qui se révèleraient nécessaires à la protection des intérêts énumérés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, y compris après sa mise à l'arrêt définitif. De telles mesures peuvent concerner, le cas échéant, des terrains situés au-delà du strict périmètre de l'installation en cause, dans la mesure où ceux-ci présentent des risques de nuisance pour la santé publique ou la sécurité publique ou la protection de l'environnement, se rattachant directement à l'activité présente ou passée de cette installation.
11. Il résulte de l'instruction que le site situé au 21-29 rue des Oseraies et 53-55 rue des Ormes à Romainville a été occupé à compter de 1937 par la société Usine moderne des marais, pour une activité initiale d'enrobage de pièces métalliques par des produits bitumeux, puis de traitement de surface des métaux et d'enrobage de pièces métalliques. Ce site a ensuite été également occupé à compter de 1969, simultanément, par la société CERES, autorisée par arrêté préfectoral du 18 janvier 1985 à exercer la même activité. Après que la société Usine moderne des marais a déposé le bilan au cours de l'année 1977, la société CERES et son activité ont été reprises en 1988 par la société CERES Technologie, qui a bénéficié d'une autorisation par arrêté préfectoral du 9 février 1990 dont le préfet a fait valoir en première instance, sans être contredit sur ce point, qu'elle portait sur l'ensemble du site concerné. La société Wipelec a racheté la société CERES Technologie en 2003, avant de l'absorber en 2009, et a repris l'activité sur le site en tant qu'exploitant. La société Wipelec doit ainsi être regardée comme possédant la qualité de dernier exploitant du site en cause.
12. Il résulte également de l'instruction que des études réalisées à compter de 2003 sur le site ont mis en évidence la présence dans les sols, les gaz du sol et les eaux souterraines, notamment, de trichloroéthylène, solvant chloré utilisé principalement pour le dégraissage des métaux. Le caractère généralisé de la présence du composé sur le site a fait craindre l'existence d'impacts en dehors du site industriel lui-même. Des études menées sur des parcelles riveraines ont par la suite mis en évidence la présence du trichloréthylène dans les sols, les gaz du sol, les eaux souterraines, les réseaux d'eaux usées et l'air intérieur de maisons d'habitation alentour, à des concentrations excédant la valeur d'action rapide ou la valeur repère de long terme pour la qualité de l'air ambiant telles qu'alors fixées par le haut conseil de la santé publique ou les valeurs de comparaison. Les rapports de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie du 5 juin 2015, du 31 mars 2016 et du 10 avril 2017 concluent à des transferts de ces substances en provenance du site industriel lui-même, par diffusion dans les sols et gaz du sol à proximité immédiate de l'emprise du site, par migration via les eaux souterraines et possiblement via l'air des réseaux enterrés. La société Wipelec n'établit, ni même n'allègue, que ces substances pourraient provenir d'une autre source que l'activité industrielle exercée sur le site par elle exploité. Il suit de là que les risques pour la santé publique et la protection de l'environnement identifiés sur les terrains avoisinants ne peuvent qu'être regardés comme se rattachant directement à l'activité de l'ancienne installation. Par suite la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne serait pas la personne responsable de la pollution hors site.
En ce qui concerne l'absence d'urgence impérieuse de faire exécuter les travaux d'office :
13. Il résulte de l'instruction que par un arrêté n° 2012-0467 du 14 février 2012, le préfet de la Seine-Saint-Denis a fait obligation à la société Wipelec, notamment, de procéder à des prélèvements d'air chez les riverains et, le cas échéant, d'identifier et de traiter les voies de transfert des polluants. L'arrêté n° 2012-1890 du 28 juin 2012, renouvelé par arrêté n°2012-3727 du 11 décembre, l'a mise en demeure d'y procéder. Par un arrêté n° 2012-3726 du 11 décembre 2012, le préfet a mis à la charge de la société la réalisation de mesures d'urgence de coupure des voies de transfert ainsi que la poursuite des mesures d'air ambiant chez les riverains et des mesures d'identification des voies de transfert, en particulier via les réseaux publics, accompagné d'un arrêté n°2012-3728 portant consignation de sommes puis suivi d'une mise en demeure par arrêté n°2013-0389 du 11 février 2013. Dès lors qu'il n'avait pas été déféré aux mises en demeure successives, les dispositions du II de l'article L. 171-8 du code de l'environnement permettaient à l'administration de faire procéder d'office, en lieu et place de la société Wipelec et à ses frais, à l'exécution des mesures précédemment prescrites, sans qu'il soit nécessaire de démontrer l'existence d'une situation d'urgence. Il suit de là qu'à supposer même que la situation ne puisse pas être qualifiée d'urgence impérieuse, le préfet aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur la seule absence d'effets des mises en demeure précédemment adressées à l'ancien exploitant. Le moyen tiré de l'absence de situation d'urgence impérieuse ne peut donc, dans ces conditions, qu'être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Wipelec n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ni la décision portant rejet de son recours gracieux.
Sur les frais liés à l'instance :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Wipelec au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le préfet de la Seine-Saint-Denis, qui n'est pas représenté par un avocat, ne justifie pas avoir engagé des frais dans la présente instance. Par suite, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Wipelec une somme en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Wipelec est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du préfet de la Seine-Saint-Denis présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Wipelec et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie du présent jugement sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis.
Délibéré après l'audience du 3 juin 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Myara, président,
- M. Laforêt, premier conseiller,
- Mme Hardy, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.
Le rapporteur,
E. Laforêt
Le président,
A. Myara
Le greffier,
L. Dionisi
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 2216233