Tribunal Administratif de Nice, Décision, 2023-06-29, 2004005

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Décision faisant grief : La décision du 10 avril 2020 a été qualifiée de décision faisant grief, permettant ainsi à la commune de contester sa légalité. Le tribunal a souligné que cette décision était susceptible d'affecter les droits de la commune.

3. Erreur de droit : Le tribunal a constaté que le préfet avait commis une erreur de droit en subordonnant l'octroi de l'activité partielle à l'existence d'une personnalité juridique pour les régies. Il a rappelé que les agents contractuels des collectivités territoriales peuvent bénéficier de l'activité partielle, sous réserve de l'adhésion de l'employeur au régime d'assurance chômage, conformément à l'article L. 5122-1 du code du travail.

Interprétations et citations légales

2. Conditions d'éligibilité à l'activité partielle :
- Code du travail - Article L. 5122-1 : "Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable (...) à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement."
- Code du travail - Article R. 5122-1 : "L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : (...) 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel."

3. Substitution de motifs :
- Le tribunal a précisé que l'administration peut justifier une décision par un motif différent de celui initialement indiqué, mais cela doit se faire sans priver le requérant d'une garantie procédurale. Il a été souligné que l'adhésion à un régime d'assurance chômage est une condition d'éligibilité, et que la vérification de cette condition incombe aux services de l'administration.

En conclusion, la décision du tribunal a été fondée sur une interprétation rigoureuse des textes législatifs, garantissant ainsi le respect des droits de la commune de Cannes et des agents concernés.

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2020, la commune de Cannes, représentée par son maire, par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de mettre en activité partielle les agents de la régie exploitant les parkings municipaux, ensemble la décision implicite par laquelle la ministre du travail a rejeté son recours hiérarchique contre cette décision ;

2°) d'annuler la décision du 29 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a retiré l'autorisation d'activité partielle pour cette régie, tacitement accordée par une décision du 1er avril 2020, ensemble la décision implicite par laquelle la ministre du travail a rejeté son recours hiérarchique contre cette décision ;

3°) d'enjoindre à l'Etat de faire droit aux demandes d'allocation d'activité partielle au bénéfice des agents exploitant les parkings municipaux ;

4°) de mettre une somme de 6 000 euros à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions litigieuses sont insuffisamment motivées ;

- la décision de retrait du 29 avril 2020 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- les décisions litigieuses sont entachées d'erreur de droit ;

- elles méconnaissent le champ d'application de l'article L. 5122-1 du code du travail ;

- elles méconnaissent le principe d'égalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 décembre 2020 et le 8 février 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable, dès lors que le maire de Cannes n'a pas été autorisé à ester en justice ;

- les conclusions dirigées contre la décision du 10 avril 2020 sont irrecevables dès lors qu'il ne s'agit pas d'une décision faisant grief ;

- les conclusions dirigées contre la décision du 29 avril 2020 sont tardives ;

- en tout état de cause, d'après les informations à la disposition de l'administration, il n'est pas établi que la commune de Cannes ait adhéré à l'assurance chômage aux dates des décisions attaquées ;

- aucun des moyens soulevés au soutien de la requête n'est fondé.

Par des mémoires en réplique, enregistrés les 13 janvier et 10 mai 2023, la commune de Cannes, représentée par son maire, par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, persiste dans ses écritures par les mêmes moyens et soutient en outre que :

- la requête est recevable, dès lors que le recours hiérarchique introduit le 3 juin 2020 contre la décision du 29 avril 2020 a eu pour effet de proroger le délai de recours ;

- le maire de la commune de Cannes est bien habilité à agir en justice ;

- la décision du 1er avril 2020 fait bien grief et ne saurait être regardée comme un simple acte " d'instruction " ;

- il ne saurait être fait droit à la demande de substitution de motif demandée par la préfecture en défense, dès lors que, n'ayant pas profité d'une instruction normale par les services compétents de sa demande sur ce point, cela reviendrait à la priver d'une garantie.

La procédure a été communiquée au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion, qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Par une ordonnance du 3 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 14 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Kolf, rapporteure,

- les conclusions de Mme Perez, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bigas, représentant la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Cannes, qui gère en régie huit parkings municipaux souterrains, a sollicité le bénéfice de l'activité partielle du 16 mars 2020 au 14 juin 2020 pour les 17 agents exploitant cette régie. Cette première demande a fait l'objet d'une décision implicite favorable, née le 1er avril 2020 en raison du silence gardé par les services de l'Etat. Par décision en date du 29 avril 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a retiré cette décision. La société a introduit, le 3 juin 2020, un recours hiérarchique contre cette décision auprès de la ministre du travail, qui a été rejeté par une décision implicite en raison du silence gardé par la ministre. Parallèlement, la commune de Cannes a déposé une demande ayant le même objet, qui a fait l'objet d'un rejet par courriel en date du 10 avril 2020. Elle a introduit, le 3 juin 2020, un recours hiérarchique contre cette décision auprès de la ministre du travail, qui a également fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par la présente requête, la commune de Cannes demande au tribunal de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 10 avril 2020, ainsi que de la décision du 29 avril 2020, ensemble les décisions implicites de rejet de ses deux recours hiérarchiques.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Aux termes de l'article R. 2221-72 du code général des collectivités territoriales applicable aux régies dotées de la seule autonomie financière, chargées de l'exploitation d'un service public à caractère industriel et commercial : " Le conseil municipal, après avis du conseil d'exploitation et dans les conditions prévues par les statuts : () 2° Autorise le maire à intenter ou soutenir les actions judiciaires, à accepter les transactions () ".

3. Par une délibération du 14 décembre 2020, le conseil municipal de Cannes a autorisé le maire à " représenter la commune dans toutes les instances juridictionnelles tant en défense qu'en demande, pour les litiges intéressant les régies " Cannes Parking " et " Ports communaux " ". Par ailleurs, le conseil d'exploitation de la régie " Cannes Parking ", consulté le 12 novembre 2020, a donné un avis favorable à l'adoption de cette délibération. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Alpes-Maritimes tirée d'un défaut d'habilitation du maire de Cannes ne peut qu'être écartée.

4. En deuxième lieu, la décision du 10 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a informé la commune de Cannes que la demande d'autorisation préalable qu'elle avait formulée " n'a pas été validée " par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail est une décision faisant grief dont la requérante est recevable à demander l'annulation. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense par le préfet des Alpes-Maritimes ne peut qu'être écartée.

5. En troisième et dernier lieu, l'article R. 421-1 du code de justice administrative énonce que la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Ce délai est un délai franc. L'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés ".

6. Par la décision du 29 avril 2020, l'administration a retiré la décision du 1er avril 2020 par laquelle elle avait implicitement fait droit à la demande d'allocation d'activité partielle formulée par la commune de Cannes. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Cannes a formé contre cette décision, dans le délai de recours contentieux de deux mois qui lui était imparti, un recours hiérarchique en date du 3 juin 2020, réceptionné par les services de la ministre du travail le 5 juin 2020. La commune de Cannes disposait donc d'un délai de recours de deux mois pour contester la décision implicite de rejet née du silence gardé par la ministre du travail sur sa demande née le 5 août 2020, cette procédure ayant prorogé d'autant le délai pour contester la décision en date du 29 avril 2020. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision du 29 avril 2020, enregistrées le 5 octobre 2020, sont recevables. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Alpes-Maritimes et tirée de leur tardiveté ne peut qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail, dans sa rédaction alors applicable, prévoit que : " I. - Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable () à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement () / II. - Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d'Etat. L'employeur perçoit une allocation financée conjointement par l'Etat et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage () ". L'article R. 5122-1 du même code précise que : " L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : () / 3° Un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel () / 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel " et le premier alinéa de l'article R. 5122-2 de ce code prévoit que : " L'employeur adresse au préfet du département où est implanté l'établissement concerné une demande préalable d'autorisation d'activité partielle ". Enfin, aux termes de l'article L. 5424-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Ont droit à une allocation d'assurance () : / 2° Les agents non titulaires des collectivités territoriales et les agents non statutaires des établissements publics administratifs autres que ceux de l'Etat () " et aux termes de l'article L. 5424-2 : " () peuvent adhérer au régime d'assurance : / 1° Les employeurs mentionnés au 2° de l'article L. 5424-1 () ".

8. Il ressort des dispositions précitées que les salariés de droit privé, à savoir les agents contractuels des collectivités territoriales travaillant dans un service public industriel et commercial, à l'exception du directeur et du comptable public, qui eux, sont des agents de droit public, peuvent être placés en position d'activité partielle dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code du travail par leur employeur, sous réserve de l'adhésion de ce dernier au régime d'assurance chômage.

9. Par suite, en subordonnant, dans les décisions des 10 et 29 avril 2020, le bénéfice de l'activité partielle aux seules régies dotées de la personnalité juridique, le préfet des Alpes-Maritimes a commis une erreur de droit.

10. Au cours de la présente instance, le préfet des Alpes-Maritimes soutient qu'il ne serait pas établi que la commune de Cannes aurait, à la date des décisions litigieuses, adhéré à une convention d'assurance chômage conformément aux dispositions précitées du code du travail. En ce qu'il tend à démontrer la légalité des décisions en litige, un tel argument doit s'analyser comme une demande de substitution de motifs.

11. A cet égard, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

12. L'adhésion de l'employeur public à une convention d'assurance chômage est une condition d'éligibilité au dispositif d'indemnisation d'activité partielle. La méconnaissance de cette condition serait donc au nombre des motifs de nature à fonder légalement les décisions litigieuses. Toutefois, l'article R. 5122-2 du code du travail attribue aux services déconcentrés de l'administration du travail, et à eux seuls, la charge de vérifier que l'employeur qui a présenté la demande répond aux conditions d'éligibilité. A ce titre, il leur appartient de provoquer les explications de l'intéressé, s'ils s'estiment insuffisamment éclairés par les documents normalisés que celui-ci a servis. Or, les demandes de la commune de Cannes n'ayant pas été instruites en raison du motif, opposé à tort, tiré de son régime juridique, le préfet des Alpes-Maritimes ne saurait priver cette collectivité territoriale de la garantie que constitue l'instruction utile de ses demandes en sollicitant, le cas échéant, les renseignements sur son adhésion à un régime d'assurance chômage, alors, en outre, qu'il résulte de l'instruction que la question de l'adhésion ou non de la commune de Cannes à un régime d'assurance chômage prête à discussion.

13. Il résulte de ce qui précède que la demande de substitution de motif ne peut être accueillie et que les conclusions à fin d'annulation des décisions des 10 et 29 avril 2020, ensemble les décisions implicites de rejet du recours hiérarchique doivent être accueillies, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués à leur soutien.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. L'annulation de la décision du 29 avril 2020 a pour effet de faire revivre la décision du 1er avril 2020 autorisant la commune de Cannes à mettre en œuvre, du 16 mars 2020 au 14 juin 2020, l'activité partielle pour 17 agents de la régie exploitant les parkings municipaux. Par suite, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions à fin d'injonction présentées par la commune de Cannes.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 1 200 euros à la charge de l'Etat, à verser à la commune de Cannes en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 10 avril 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a refusé d'accorder le bénéfice de l'activité partielle aux employés de la régie des parkings municipaux de la commune de Cannes est annulée, ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique introduit contre cette décision.

Article 2 : La décision du 29 avril 2020 portant retrait de la décision implicite du 1er avril 2020 accordant le bénéfice de l'activité partielle aux agents de la régie des parkings municipaux de la commune de Cannes pour la période du 16 mars 2020 au 14 juin 2020 est annulée, ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique introduit contre cette décision.

Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 200 (mille deux cents) euros à la commune de Cannes.

Article 4 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Cannes et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

- Copie en sera adressée à la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités Provence-Alpes-Côte-d'Azur.

Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Mear, présidente,

Mme Kolf, conseillère,

M. Cherief, conseiller,

Assistés de Mme Sussen, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2023.

La rapporteure,

signé

S. KOLF

La présidente,

signé

J. MEAR

La greffière,

signé

C. SUSSEN

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

ou par délégation la greffière,