Vu la procédure suivante :
Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés les 2 mars 2021, 8 décembre 2021, 7 mars 2022 et 18 juillet 2022, la société par actions simplifiée " Alteus Capital ", prise en la personne de son représentant légal en exercice, représentée par Me Cohendet, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler la décision du 24 septembre 2020 par laquelle le maire de Cannes a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la création d'une villa avec piscine, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux daté du 21 janvier 2021 née du silence gardé par le maire de la commune sur ce recours ;
2°) d'enjoindre au maire de Cannes de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cannes la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société soutient que :
- la décision du 24 septembre 2020 attaquée est entachée d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, telle qu'issues de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi " ELAN ", en ce que la délivrance d'un certificat d'urbanisme le 22 novembre 2018 a eu pour effet de figer les règles d'urbanisme applicables, si bien que le maire de Cannes ne pouvait lui opposer, par une décision de sursis, les prescriptions du plan local d'urbanisme révisé le 18 novembre 2019 ;
- la construction projetée est en tout état de cause compatible tant avec l'exécution du plan local d'urbanisme révisé qu'avec ledit plan dans sa version antérieure ;
- à titre subsidiaire : le plan local d'urbanisme révisé est entaché d'un vice de procédure en l'absence d'enquête publique, d'une erreur de droit en ce qu'il interdit toute construction nouvelle au sein d'une zone urbaine, et d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il classe la parcelle AP 0536 en zone UFc.
Par mémoires en défense, enregistrés les 25 février, 15 juillet et 16 septembre 2022, la commune de Cannes, prise en la personne de son maire en exercice, conclut au rejet de la requête.
La commune fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par ordonnance en date du 18 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 septembre 2022 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 avril 2024 :
- le rapport de M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président
- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Cohendet, pour la société requérante.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 24 septembre 2020, le maire de la commune de Cannes a refusé de délivrer à la société par actions simplifiée (ci-après, " SAS ") " Alteus Capital ", un permis de construire en vue de la création d'une villa avec piscine située sur la parcelle cadastrée section AP n°0536. Par un courrier daté du 20 novembre 2020, réceptionné le 23 novembre 2020 par les services de la commune, la société Alteus Capital a formé un recours gracieux contre cette décision, lequel a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par sa requête, la SAS Alteus Capital demande au tribunal d'annuler la décision du 24 septembre 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, née le 21 janvier 2021.
Sur l'étendue du litige :
2. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision.
3. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Cannes a rejeté le recours gracieux formé par la société requérante contre l'arrêté du 24 septembre 2020 doivent être regardées comme étant dirigées contre la décision expresse en date du 15 février 2021 par laquelle le maire de la commune de Cannes a expressément rejeté ledit recours gracieux.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
S'agissant des règles d'urbanisme applicables :
4. En premier lieu, si la société requérante soutient que les dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme devant être prises en compte sont celles issues de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi " ELAN ", il est toutefois constant que l'édiction, le 22 novembre 2018, d'un certificat d'urbanisme d'information est ainsi antérieure à cette modification législative.
5. En deuxième lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain () Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique () ". En l'espèce, le plan local d'urbanisme (ci-après, " PLU ") de la commune de Cannes, approuvé le 24 octobre 2005, a fait l'objet, antérieurement à la décision attaquée, d'une modification approuvée le 18 novembre 2019. Toutefois, la société pétitionnaire a obtenu le bénéfice d'un certificat d'urbanisme d'information le 22 novembre 2018, soit avant cette modification. Ladite société soutient que ce certificat a cristallisé les règles d'urbanisme applicables à la date du 22 novembre 2018 susmentionnée, et donc que le PLU applicable au litige est ainsi la version antérieure à la modification du 18 novembre 2019 susmentionnée.
6. D'autre part, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". Et aux termes de l'article L. 424-1 du même code : " () Il peut également être suris à statuer : () / 3° Lorsque des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement, () ". La faculté ouverte à l'autorité compétente, par les dispositions précitées, de surseoir à statuer sur une demande de permis de construire est subordonnée à la double condition que l'octroi du permis soit susceptible de compromettre l'exécution du projet du plan local d'urbanisme et que ce dernier ait atteint, à la date à laquelle l'autorité doit statuer, un état d'avancement suffisant.
7. En troisième lieu, sur le caractère suffisamment avancé de l'élaboration du nouveau PLU, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Cannes a prescrit la révision de son PLU par une délibération du 28 avril 2014, qu'un diagnostic du PLU a été présenté lors de la réunion publique du 28 juin 2016 et que le projet d'aménagement et de développement durable (ci-après, " PADD ") a été débattu en conseil municipal le 16 octobre 2017. La délibération du 28 avril 2014 fait état d'une volonté de protection renforcée des poumons verts cannois notamment de la " Croix des Gardes ". Si la société requérante soutient qu'il y aurait une incohérence au sein du PADD sur le contenu de l'orientation n° 1 " Protéger et mettre en valeur les espaces paysagers et environnementaux emblématiques de Cannes " qui distingue les hauteurs de la " Croix des Gardes " à sanctuariser et les réservoirs de biodiversité de la " Croix des Garde "s à préserver, cette incohérence ne ressort pas des éléments dudit PADD, lequel prévoit une gradation de la protection au sein du secteur de la " Croix des Gardes ". La délibération du 16 octobre 2017 mentionne ainsi que des " secteurs bénéficieront d'une protection forte où seules les améliorations du bâti existant seront permises. Il en est ainsi de la partie haute des collines () ", où se situe le projet en litige. Cette même distinction figure dans le document de diagnostic urbanistique présenté lors de la réunion de concertation publique du 28 juin 2016 qui détaille plusieurs niveaux de protection : la partie sommitale de la " Croix des Gardes " à sanctuariser, les espaces urbanisés de la " Croix des Gardes " où l'extension est limitée (pas de nouvelles habitations et démolition-reconstruction dans les mêmes gabarits et emprises) et le pied des coteaux avec une constructibilité mesurée. Il ne ressort donc pas des pièces du dossier qu'il y ait une incohérence ou une contradiction entre le zonage et l'orientation n° 1 du PADD. En outre, comme il vient d'être rappelé, il est constant que les parcelles objets du projet en litige sont situées dans les hauteurs collinaires de la " Croix des Gardes ", permettant de situer le terrain d'assiette de la société dans les " espaces à très forts enjeux de protection " tel que prévu par les grandes orientations du zonage présentées lors de la réunion de concertation publique du 28 juin 2016. Dans ces conditions, il doit être considéré que la révision du PLU de Cannes était suffisamment avancée pour qu'un sursis puisse, éventuellement, être prononcé à l'encontre de l'autorisation sollicitée par la société requérante.
8. En quatrième lieu, s'agissant du risque de compromission de l'exécution du PLU ou de rendre celle-ci plus onéreuse, il ressort des pièces du dossier que le maire de Cannes a estimé que le projet de construction d'une maison d'habitation avec piscine pour une surface de plancher de 228,85 m² sur un terrain situé au sein d'un espace à fort enjeu de protection était, compte tenu de sa nature, se son ampleur, de sa situation et de la nature des travaux induits, de nature à compromettre l'exécution des futures dispositions du PLU en cours d'élaboration. Il ressort également des pièces du dossier que la délibération du 28 avril 2014 fixe, parmi les objectifs de la révision générale du PLU de la commune de Cannes, celui tendant à " affiner le projet urbain en prenant en compte les orientations de la nouvelle municipalité : protection et mise en valeur du cadre de vie de chacun, développement de l'attractivité urbaine de la cité, valorisation de l'identité de Cannes grâce notamment : () à la protection renforcée des poumons verts cannois : îles de Lérins, " Croix des Gardes ", Californie, basse vallée de la Siagne, autant de secteurs d'ailleurs identifiés dans la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes ". En outre, il ressort des pièces versées aux débats et notamment des documents de présentation du diagnostic du PLU en cours d'élaboration que les versants de la " Croix des Gardes " sont considérés comme un espace à très forts enjeux de protection et doivent ainsi bénéficier d'une protection renforcée aux fins de préservation des paysages et de valorisation du patrimoine cannois, consistant en une extension limitée dans les espaces urbanisés les plus sensibles (pas de nouvelles habitations et démolition-reconstruction dans les mêmes gabarits et emprises), une constructibilité mesurée en pied de coteaux (maitrise des coefficients d'emprise au sol et des hauteurs) et une préservation des corridors boisés en plus des jardins et nouveaux espaces verts protégés). Le PADD énonce en outre comme orientations, notamment, la protection et la mise en valeur des espaces paysagers et environnementaux emblématiques de Cannes notamment dans le secteur de la " Croix des Gardes ", ainsi que la protection et la valorisation du territoire par le recours à la loi littoral, en particulier en graduant la densité de l'urbanisation sur les collines et dans les espaces urbanisés sensibles tels que la " Croix des Gardes ",en conservant le caractère naturel des espaces remarquables du territoire cannois et en préservant les paysages boisés significatifs par l'extension des périmètres de protection. En l'espèce, et ainsi qu'il a déjà été mentionné, le terrain d'assiette du projet de construction en litige se situe au sein du secteur des versants de la " Croix des Gardes ", pour lequel les futures orientations du PLU consistent en une réduction du potentiel de densification du secteur, une extension limitée dans les espaces urbanisés sensibles, une interdiction des nouvelles habitations et démolition-reconstruction dans les mêmes gabarits et emprises. Par suite, dès lors que le projet en cause prévoyait la " construction d'une maison d'habitation et d'une piscine " d'une surface de 228,85 m² sur un terrain vierge de toute construction dans le quartier susmentionné, la commune de Cannes est fondée, eu égard aux orientations du futur PLU, à soutenir que ce projet était de nature à compromettre l'exécution du futur PLU.
9. Il résulte de tout ce qui précède que, les conditions du sursis étant remplies, c'est au regard des dispositions du PLU approuvé le 18 novembre 2019 que le projet litigieux devait être examiné. Le moyen soulevé par la société requérante et tiré de l'erreur de droit au regard des dispositions précitées de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme doit donc être écarté.
S'agissant de la légalité du projet litigieux au regard des règles d'urbanisme applicables :
10. En premier lieu, si la société requérante soutient qu'il n'y a pas eu d'enquête publique, ce moyen manque en fait et ne peut ainsi qu'être écarté.
11. En deuxième lieu, et d'une part, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". L'article 1.2 du règlement de la zone U du PLU de la commune de Cannes, relatif aux destinations et sous-destinations autorisées sous conditions dans les zones U, prévoit que " sont autorisées sous conditions les nouvelles occupations et utilisations du sol soumises à autorisation ou déclaration préalable dans le cadre du régime des installations classées dès lors qu'elles sont compatibles avec le caractère de la zone, qu'elles n'imposent aucune incommodité anormale et répondent aux besoins des usagers et habitants, et sous réserve des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme " et que " dans la zone UF, secteurs UFc et UFp, seules les extensions et les annexes des constructions existantes et légalement autorisées à destination d'habitation sont autorisées dès lors que celles-ci n'excèdent pas un maximum de 40 m² d'emprise au sol en une seule fois à la date d'approbation du PLU ".
12. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
13. En l'espèce, le rapport de présentation du PLU relève l'importance de : " Réduire la consommation foncière dans l'enveloppe urbaine. () En privilégiant le renouvellement urbain, il convient en parallèle de pouvoir limiter l'utilisation du foncier. (). Cette baisse importante de la mobilisation foncière visée s'explique principalement par la très forte réduction des droits à bâtir dans les massifs collinaires qui constituaient jusqu'à présent les plus importantes réserves foncières de la commune (inconstructibilité nouvelle en UFc et réduction en UFa et UFb) ". Ce rapport insiste aussi sur le fait de " ne plus urbaniser les collines. Le projet municipal vise à préserver le cadre paysager cannois, en particulier les espaces collinaires, classés comme espaces sensible par la Directive territoriale d'Aménagement. Pour atteindre cet objectif, les parties sommitales de la Croix des Gardes sont classées en zone NL, secteurs caractéristiques des espaces remarquables au titre de la Loi Littoral. Ils sont associés à des zones naturelles de reconquête les bordant. Les espaces urbanisés bâtis situés au-dessus de la côte 60m A sont quant à eux classés en zone UFc, dans lequel aucun bâtiment nouveau n'est autorisé. Seules les extensions et annexes de 40 m² d'emprise au sol sont autorisées en une seule fois à la date d'approbation du P.L.U. " Il indique également que " les zones UFc, les plus sensibles d'un point de vue paysager, sont rendues inconstructibles (extension limitée à 40m²) car situées sur les parties sommitales des massifs (au-delà de 60 m A) ". Ainsi, au regard de ce qui vient d'être indiqué, les dispositions du PLU applicable n'emportent pas une interdiction générale de construire et, au regard des enjeux susmentionnés, les restrictions apportées aux possibilités de construire apparaissent comme justifiées. Il est constant que la parcelle cadastrée section AP n°05360, dont la société requérante est propriétaire, sont classées en zone UFc et sont actuellement vierges de toute construction. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation quant au classement par le nouveau PLU de la parcelle litigieuse doit être écarté.
14. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soulever, par voie d'exception, l'illégalité du nouveau PLU, qui, ainsi qu'il a été dit précédemment, lui était applicable.
15. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions susmentionnées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions de la requête aux fins d'injonction et au titre des frais liés au litige.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée Alteus Capital est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Alteus Capital et à la commune de Cannes.
Délibéré après l'audience du 4 avril 2024, à laquelle siégeaient :
M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,
M. Holzer, conseiller,
Mme Cueilleron, conseillère,
Assistés de Mme Suner, greffière.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 avril 2024.
Le président-rapporteur,
signé
F. Silvestre-Toussaint-Fortesa
L'assesseur le plus ancien,
signé
M. Holzer
La greffière,
signé
V. Suner
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne
ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,
contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
Ou, par délégation, la greffière
N°2101174