Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 9 août 2022, M. D A, de nationalité tunisienne, représenté par Me Oloumi, demande au tribunal :
1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire ;
2°) d'annuler la décision du 19 juillet 2022 notifiée le même jour, par laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer (direction départementale de la police aux frontières des Alpes-Maritimes) lui a refusé l'entrée sur le territoire français ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros en application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, à verser directement à Me Oloumi, sous réserve que celui-ci renonce à percevoir la somme allouée par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.
Il soutient que :
- le refus d'entrée pris à la frontière intérieure franco-italienne est dénué de fondement juridique et, de ce fait, insuffisamment motivé, dès lors que, s'agissant de franchissement d'une frontière intérieure, seules les dispositions de la directive du 16 décembre 2008 dite
" Retour " s'appliquent, lesquelles ne prévoient pas la possibilité de refuser l'admission sur le territoire d'un Etat membre ; seules les dispositions de la Directive 2008/115/CE du Parlement Européen et du Conseil du 16 décembre 2008 dite " Retour " trouvent à s'appliquer à une frontière intérieure ; la décision attaquée est fondée sur les dispositions du Code frontières Schengen ; or, ces dispositions ne s'appliquent pas à une frontière intérieure ;
- si toutefois, le juge considérait que le préfet des Alpes-Maritimes était fondé juridiquement à prendre une décision de refus d'entrée, force est de constater que le préfet n'a pas procédé à l'enregistrement de la demande d'asile de l'exposant à la frontière, et a ainsi entaché sa décision d'un vice de procédure, en méconnaissance de l'article 43 de la Directive 2013/32/UE du parlement européen et du conseil du 26 juin 2013 et des articles L.352-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers ; il n'avait d'ailleurs pas compétence pour prendre une telle décision, dès lors que seul le ministre de l'intérieur est compétent pour prendre une décision de refus d'entrée au titre de l'asile ; en l'espèce, c'est à tort que l'entrée du requérant a été refusée, au motif qu'il ne disposait pas de document de voyage en cours de validité ; or, il a exprimé le souhait de solliciter l'asile sur le territoire français, avant que cette décision ne soit prise ; à défaut de produire le procès-verbal d'audition de l'exposant, au moment de son interpellation, l'absence de demande d'asile n'est pas démontrée ; or, conformément à la décision du Conseil d'Etat du 8 juillet 2020, n°440756, l'autorité administrative ne pouvait pas lui refuser l'entrée sur le territoire français au motif indiqué que ce dernier ne disposait pas de document de voyage en cours de validité, sans avoir au préalable enregistré sa demande d'asile et avoir saisi le ministre de l'intérieur ;
- la décision querellée a été prise par une autorité incompétente ;
- le requérant est titulaire d'une carte d'identité italienne et n'est pas sans domicile fixe.
Par un mémoire en défense enregistré le 26 septembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l'Union européenne est conforme au droit de l'Union européenne ;
- les Etats membres peuvent décider de ne pas appliquer la directive retour 2008/115/CE du 16 décembre 2008 en application de l'article 2§2, a, de ladite directive, aux ressortissants de pays tiers, lorsqu'ils font l'objet d'une décision de refus d'entrée conformément à l'article 14 du Code frontières Schengen ou bien, lorsqu'ils ont arrêtés ou interceptés lors du franchissement de la frontière extérieure ;
- la décision querellée a été signée par un brigadier-chef dûment habilité par une note du directeur de la police aux frontières ;
- la décision a été régulièrement notifiée au requérant qui l'a reconnu lors de ladite notification en cochant la case prévue à cet effet ;
- le requérant était dépourvu de tout document de voyage lui permettant d'entrer en France, sa ''carte d'identité'' italienne ne le permettant pas ; le fait d'avoir mentionné sur la décision querellée qu'il est sans domicile fixe est sans incidence sur la légalité de la décision querellée ;
- il ne démontre pas avoir manifesté sa volonté de présenter une demande d'asile lors de son interpellation.
La procédure a été communiquée au préfet des Alpes-Maritimes qui n'a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole signé à New York le
31 janvier 1967 ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (UE) 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
- le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 ;
- la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du
16 décembre 2008;
- la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale ;
- l'arrêt C-47/15 de la Cour de justice de l'Union européenne du 7 juin 2016 ;
- l'arrêt C-143/22 de la Cour de justice de l'Union européenne du 21 septembre 2023 ;
- l'arrêt n°450285 du Conseil d'Etat du 2 février 2024 ;
- la décision n°2024-1091/1092/1093 QPC du Conseil constitutionnel du
28 mai 2024 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 juin 2024 :
- le rapport de M. Taormina, président ;
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,
- et les observations de Me Oloumi représentant M. D A, le ministre de l'intérieur et des outre-mer et le préfet des Alpes-Maritimes n'étant ni présents, ni représentés.
Considérant ce qui suit :
1. M. D A, de nationalité tunisienne, né le 24 janvier 1988, a été interpellé à la frontière franco-italienne, au point de passage de Menton, Pont Saint Louis, le
19 juillet 2022, ce qui a donné lieu à la notification à l'intéressé d'une décision de refus d'entrée le jour même, décision dont il demande au tribunal l'annulation.
Sur la demande d'admission provisoire à l'aide juridictionnelle :
2. Aux termes de l'article 20 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : " Dans les cas d'urgence (), l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle peut être prononcée soit par le président du bureau ou de la section compétente du bureau d'aide juridictionnelle, soit par la juridiction compétente ou son président ". Aucune urgence ne justifie que l'aide juridictionnelle soit octoyée au requérant à titre provisoire. Par suite, ses conclusions formulées à ce titre doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne le régime applicable aux refus d'entrée édictés aux frontières intérieures :
3. En premier lieu, aux termes de l'article 14 du règlement (UE) 2016/399, inséré dans le titre II de ce règlement relatif aux frontières extérieures de l'Union : " 1. L'entrée sur le territoire des États membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l'ensemble des conditions d'entrée énoncées à l'article 6, paragraphe 1, et qui n'appartient pas à l'une des catégories de personnes visées à l'article 6, paragraphe 5. Cette disposition est sans préjudice de l'application des dispositions particulières relatives au droit d'asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour. / 2. L'entrée ne peut être refusée qu'au moyen d'une décision motivée indiquant les raisons précises du refus. La décision est prise par une autorité compétente habilitée à ce titre par le droit national. Elle prend effet immédiatement. () / 3. Les personnes ayant fait l'objet d'une décision de refus d'entrée ont le droit de former un recours contre cette décision. Les recours sont formés conformément au droit national. () / L'introduction d'un tel recours n'a pas d'effet suspensif à l'égard de la décision de refus d'entrée. / () / 4. Les gardes-frontières veillent à ce qu'un ressortissant de pays tiers ayant fait l'objet d'une décision de refus d'entrée ne pénètre pas sur le territoire de l'État membre concerné. / () ". L'article 32 de ce même règlement prévoit que lorsque le contrôle aux frontières intérieures est réintroduit dans les conditions prévues au chapitre II du titre III, les dispositions pertinentes du titre II de ce règlement, relatif aux frontières extérieures, " s'appliquent mutatis mutandis ". Selon l'article 2, paragraphe 2, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, qui fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : " 2. Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers : / a) faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée conformément à l'article [14] du code frontières Schengen () ".
4. Selon l'article 3, paragraphes 3 et 4 de la directive 2008/115/CE, une décision de retour est une décision déclarant illégal le séjour d'un ressortissant d'un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour dans son pays d'origine, dans un autre pays tiers où il décide de retourner et sera admis ou dans un pays de transit conformément à des accords ou autres arrangements de réadmission communautaires ou bilatéraux. Les pays de transit ainsi mentionnés sont des pays tiers à l'Union européenne avec lesquels des accords ou arrangements de réadmission ont été conclus par l'Union ou par l'un des Etats membres de celle-ci. Selon l'article 6, paragraphe 1, de cette directive, les États membres doivent prendre une décision de retour à l'encontre de tout ressortissant d'un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions prévues aux paragraphes 2 à 5 du même article. Le paragraphe 3 de cet article 6 permet aux États membres de s'abstenir de prendre une décision de retour à l'encontre d'un ressortissant d'un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire si ce ressortissant d'un pays tiers est repris par un autre État membre en vertu d'accords ou d'arrangements bilatéraux existant à la date d'entrée en vigueur de la directive.
5. La Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, par son arrêt du
7 juin 2016, Affum (C-47/15), que, selon les termes et l'économie de la directive 2008/115/CE, la situation d'un ressortissant d'un pays tiers en séjour irrégulier qui est repris par un État membre autre que celui dans lequel il a été appréhendé, en application d'un accord ou d'un arrangement au sens de l'article 6, paragraphe 3, de cette directive, reste régie par cette directive et que l'État membre qui décide de remettre celui-ci à un autre État membre en application de cette disposition agit dans le cadre des normes et des procédures communes établies par ladite directive. Elle a également rappelé que, dès lors que cette décision de remise constitue l'une des mesures prévues par la directive 2008/115/CE pour mettre fin au séjour irrégulier du ressortissant d'un pays tiers et une étape préparatoire à l'éloignement de celui-ci du territoire de l'Union, l'État membre concerné doit, eu égard aux objectifs de cette directive, adopter cette décision avec diligence et dans les meilleurs délais afin que ce ressortissant soit transféré au plus vite vers l'État membre responsable de la procédure de retour.
6. A la question de savoir si, en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, dans les conditions prévues au chapitre II du titre III du règlement (UE) 2016/399, l'étranger en provenance directe du territoire d'un Etat partie à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 peut-il se voir opposer une décision de refus d'entrée, lors des vérifications effectuées à cette frontière, sur le fondement de l'article 14 de ce règlement, sans que soit applicable la directive 2008/115/CE, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, dans un arrêt n° C-143/22 du 21 septembre 2023, que le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), et la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, doivent être interprétés en ce sens que lorsqu'un État membre a réintroduit des contrôles à ses frontières intérieures, il peut adopter, à l'égard d'un ressortissant d'un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire et où s'exercent de tels contrôles, une décision de refus d'entrée, en vertu d'une application mutatis mutandis de l'article 14 de ce règlement, pour autant que les normes et les procédures communes prévues par cette directive soient appliquées à ce ressortissant en vue de son éloignement.
7. Dès lors, il résulte de la combinaison de ces différentes dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, que si un Etat membre peut, en cas de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, prendre à l'encontre d'un ressortissant d'un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire, une décision ne visant pas le retour de l'intéressé dans son pays d'origine, une telle décision ne peut être prise qu'en vue de sa reprise par l'Etat membre dont il provient, en application d'un accord ou d'un arrangement existant à la date d'entrée en vigueur de la directive 2008/115/CE, dans le cadre des normes et des procédures communes établies par cette directive.
8. En deuxième lieu, et en application des dispositions précitées du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 et de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, aux termes du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile issu de l'ordonnance n°2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative dudit code entré en vigueur le 1er mai 2021 : " Art. L.332-1 (issu de l'ordonnance du 16 déc.2020). - L'étranger qui ne satisfait pas aux conditions d'admission prévues au titre I peut faire l'objet d'une décision de refus d'entrée, sans préjudice des dispositions particulières relatives au droit d'asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour. Art. L.332-2 (anc. Art. L.213-2, al. 1, 2 sauf la deuxième phrase, et 6). - La décision de refus d'entrée, qui est écrite et motivée, est prise par un agent relevant d'une catégorie fixée par voie réglementaire./ La notification de la décision de refus d'entrée mentionne le droit de l'étranger d'avertir ou de faire avertir la personne chez laquelle il a indiqué qu'il devait se rendre, son consulat ou le conseil de son choix. Elle mentionne le droit de l'étranger de refuser d'être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc dans les conditions prévues à l'article L.333-2./ La décision et la notification des droits qui l'accompagne lui sont communiquées dans une langue qu'il comprend./ Une attention particulière est accordée aux personnes vulnérables, notamment aux mineurs accompagnés ou non d'un adulte. Art. L.332-3 (anc. Art. L.213-3 et L.213-3-1). - La procédure prévue à l'article L.332-2 est applicable à la décision de refus d'entrée prise à l'encontre de l'étranger en application de l'article 6 du règlement 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016. Elle est également applicable lors de vérifications effectuées à une frontière intérieure en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans les conditions prévues au chapitre II du titre III du même règlement ". En vertu des articles L.332-2 et L.332-3 précités du même code, la procédure de refus d'entrée est applicable aux ressortissants de pays tiers qui se présentent aux frontières extérieures de l'Union sans remplir les conditions pour y séjourner prévues à l'article 6 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016. Les dispositions de la seconde phrase de l'article L.332-3 rendent applicable cette procédure en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans les conditions prévues au chapitre II du titre III du même règlement, lors de vérifications effectuées à une frontière intérieure à l'égard de tout étranger ne satisfaisant pas aux conditions d'admission sur le territoire français. Ainsi, alors que l'Etat membre qui édicte, à l'occasion de contrôles réalisés à ses frontières intérieures, un refus d'entrée à l'encontre d'un ressortissant de pays tiers, prend une décision qui entre dans le champ d'application de la directive 2008/115/CE, les dispositions de l'article L.332-3 prévoyaient cette possibilité, sans la limiter au cas où de telles décisions sont prises soit en vue de la réadmission de l'intéressé par l'Etat membre dont il provient, à qui incombera, le cas échéant, de prendre une décision de retour, soit en vue de prendre lui-même une décision de retour. Le Conseil d'Etat, dans sa décision n°450285 du 2 février 2024, après avoir considéré, que la seconde phrase de l'article L.332-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 16 décembre 2020, est incompatible, dans cette mesure, avec les objectifs de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008, a prononcé l'annulation de cette seconde phrase en tant qu'elle ne limite pas l'édiction de refus d'entrée aux frontières intérieures aux cas dans lesquels ils sont pris en vue de la réadmission de l'intéressé par l'Etat membre dont il provient en application d'un accord ou d'un arrangement passé par la France avec cet Etat existant le 13 janvier 2009. Dès lors, le refus d'entrée sur le territoire français ne peut être édicté qu'en vue de la réadmission de l'étranger qui ne satisfait pas aux conditions d'admission sur le territoire français lors de vérifications à une frontière intérieure, par l'Etat membre dont il provient.
9. En troisième lieu, aux termes du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile issu de l'ordonnance n°2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative dudit code : " Art. L.621-1 (anc. Art. L.531-1, I, al. 1, 2 et 3). - l'étranger peut être remis, en application des conventions internationales ou du droit de l'Union européenne, aux autorités compétentes d'un autre État, lorsqu'il se trouve dans l'un des cas prévus aux articles L.621-2 à L.621-7. Art. L.621-2 (créé par l'ordonnance du 16 déc.2020). - Peut faire l'objet d'une décision de remise aux autorités compétentes d'un Etat membre de l'Union européenne, de la République d'Islande, de la Principauté du Liechtenstein, du Royaume de Norvège ou de la Confédération suisse l'étranger qui, admis à entrer ou à séjourner sur le territoire de cet Etat, a pénétré ou séjourné en France sans se conformer aux dispositions des articles L.311-1, L.311-2 et L.411-1, en application des dispositions des conventions internationales conclues à cet effet avec cet État, en vigueur au 13 janvier 2009. " Aux termes de l'article L.621-3 du même code : " L'étranger en provenance directe du territoire d'un État partie à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 peut se voir appliquer les dispositions de l'article L.621-2 lorsqu'il est entré ou a séjourné sur le territoire français sans se conformer aux stipulations des paragraphes 1 et 2 de l'article 19, du paragraphe 1 de l'article 20, et des paragraphes 1 et 2 de l'article 21, de cette convention, relatifs aux conditions de circulation des étrangers sur les territoires des parties contractantes, ou sans souscrire, au moment de l'entrée sur ce territoire, la déclaration obligatoire prévue par l'article 22 de la même convention, alors qu'il était astreint à cette formalité. ". Il résulte de ces dispositions, que l'étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à la convention de Schengen qui se trouve irrégulièrement sur le territoire français peut être remis aux autorités compétentes de l'Etat membre de l'Union européenne ou partie à la convention de Schengen qui l'a admis à entrer ou à séjourner sur son territoire, ou dont il provient directement, en vertu d'accords ou d'arrangements bilatéraux. A cet effet, un accord a été signé notamment entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, à Chambéry le 3 octobre 1997 et publié par le décret n°200-652 du 4 juillet 2000.
10. La situation d'un ressortissant d'un pays tiers faisant l'objet d'un refus d'entrée à l'issue d'un contrôle à une frontière intérieure en vue de sa réadmission par l'Etat membre dont il provient, est régie par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
En ce qui concerne la légalité de la décision de refus d'entrée :
11. En premier lieu, il résulte de la décision de refus d'entrée notifiée à M. A qu'elle a été prise du fait qu'il était dépourvu de documents de voyage en cours de validité lui permettant de pénétrer sur le territoire français. Dès lors, le moyen tiré du fait qu'il ne pouvait pas faire l'objet d'une décision de refus d'entrée doit, par suite, être écarté.
12. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées des articles R.332-1 et
R.341-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, que le fonctionnaire désigné par le chef de service de la police nationale chargé du contrôle aux frontières est habilité à prendre une décision de refus d'entrée, sans qu'il soit besoin d'une délégation de signature. En l'espèce, la décision querellée a été signée par le brigadier-chef ''164948'', c'est-à-dire par M. C B, et est sans incidence sur la légalité de la décision querellée le fait qu'elle ne mentionne pas ses nom et prénom, dès lors qu'elle mentionne son numéro d'identification l'intéressé ayant, par une note de service n°91/06/2022 du directeur de la police aux frontières de la direction zonale de la police aux frontières zone Sud, été habilité à procéder à des refus d'entrée sur le territoire national. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision querellée, au regard des dispositions de l'article R.332-1 précité manque en fait et doit, par suite être écarté.
13. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 11 que M. A pouvait faire régulièrement l'objet d'une décision de refus d'entrée sur le territoire français. Le fait qu'il soit déjà titulaire d'un titre de séjour en Italie ne lui permettant pas de circuler librement dans le reste de l'espace Schengen, dispense les autorités françaises et italiennes de mettre en œuvre la procédure de réadmission en Italie. Dès lors, M. A n'est pas fondé à soutenir que la décision querellée est dépourvue de base légale et le moyen formulé à ce titre doit, par suite, être écarté.
14. Compte tenu de tout ce qui précède, les conclusions à fin d'annulation formulées par M. A doivent être rejetées, ensemble ses conclusions formulées au titre des dispositions combinées des article L.761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D A et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.
Délibéré après l'audience du 5 juin 2024, à laquelle siégeaient :
M. Taormina, président,
Mme Soler, première conseillère,
Mme Sandjo, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.
Le président-rapporteur,
Signé
G. Taormina
L'assesseure la plus ancienne,
Signé
N. Soler
Le greffier,
Signé
D. Crémieux
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef,
La greffière.
N°2203953