Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 20 novembre 2020, et des mémoires, enregistrés le 22 février 2022, et le 28 avril 2022, l'association " Pour Vieux-Boucau " demande au tribunal d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal applicable sur le territoire de la communauté de communes, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours formé à son encontre.
Elle soutient que :
- le classement en zone constructible de la rive gauche du courant, situé Plage du courant est illégal en ce qu'il méconnaît l'interdiction de construire dans la bande littorale de 100 mètres, prévue à l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ;
- le PLUI méconnaît les dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques en ce qui concerne la délimitation du domaine public maritime ;
- la délimitation des espaces proches du rivage, par référence au SCoT adopté en 2014, est illégale, ainsi que ce SCoT, dès lors qu'ont été prises en compte la limite des infrastructures routières à l'arrière du lac et que cela conduit à une incohérence consistant à ne pas classer en espace proche du rivage une partie de la bande des 100 mètres ;
- le trait de côte à l'horizon 2050, retenu par les auteurs du PLUI, est méconnu par la zone U située Plage du courant ainsi que par l'OAP n° 8 qui se trouve entièrement dans la bande inconstructible des 100 mètres ;
- le classement de la Plage du courant est illégal en ce qu'il n'est pas classé au titre des espaces remarquables, prévus à l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme ;
- la rive Est du lac marin doit également être classée dans la bande inconstructible et la bande tampon le long du courant de Messanges semble trop étroite ;
- le classement en zone U d'un terrain situé à 800 m du rivage et à 270 m du lac marin, dans le secteur dit D médical " est illégal dès lors que :
il ne tient pas compte de la zone humide d'arrière dune, et qu'il devait être regardé comme un EPR au sens de la loi Littoral ; la plaine allant jusqu'au courant de Messanges doit être classée en EPR ;
l'extension ainsi opérée de l'urbanisation n'est ni limitée, dès lors que l'emprise maximale au sol des constructions et la hauteur peut aller jusqu'à 12 mètres au faîtage, ni justifiée par la configuration des lieux et créera une " rupture urbaine " avec les constructions existantes (zone pavillonnaire) ;
* cette extension de l'urbanisation méconnait les articles R. 111-2, R. 111-4, R. 111-26 et R. 111-27 du code de l'urbanisme, le projet de Pôle médical étant la preuve des dégradations à venir.
- par ailleurs, les risques d'inondations du quartier Not et du courant de Messanges n'ont pas été pris en compte par les auteurs du PLUI et l'un des objectifs du PADD n'a pas été respecté (orientation 1-4 B " préserver les personnes et les biens exposés aux risques ").
- enfin, les réserves émises par la commission d'enquête n'ont pas été prises en compte.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 janvier 2022 et le 27 avril 2022, la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, représentée par le cabinet Noyer-Cazcarra avocats, désormais représentée par le cabinet HMS Atlantique avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association requérante, une somme de 3 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle précise qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.
Des mémoires produits pour l'association requérante ont été enregistrés le 27 mai 2022 et 19 août 2022.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,
- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,
- et les observations de Me Cazcarra, représentant la communauté d'agglomération de Maremne Adour Côte-Sud, en présence de ses représentants Mme C et M. A.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud (MACS) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) applicable sur le territoire de la communauté de communes. Par la présente requête, l'association " Pour Vieux-Boucau " demande au tribunal l'annulation de cette délibération. En outre, par une délibération du 6 mai 2021, le conseil communautaire a adopté la modification simplifiée n° 1 de son PLUI.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
En ce qui concerne l'absence de prise en compte des réserves de la commission d'enquête :
2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".
3. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que l'assemblée délibérante approuvant un plan local d'urbanisme serait tenue de suivre les avis du commissaire enquêteur ou que la délibération approuvant ce document d'urbanisme devrait indiquer les raisons pour lesquelles elle s'écarte de ces avis en levant expressément les réserves dont ils auraient été assortis. Par suite, l'association requérante ne peut utilement soutenir que la délibération attaquée du conseil communautaire de la communauté de communes de Maremne Adour Côte-Sud est illégale en ce qu'elle n'a pas levé toutes les réserves dont la commission d'enquête a assorti son avis favorable. Il ressort au demeurant des écritures en défense, que les réserves relatives à la justification des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) ont donné lieu à des modifications du rapport de présentation du projet de plan local d'urbanisme intercommunal en vue de leur prise en compte. Enfin, en tout état de cause, la délibération en litige reprend les réserves émises par la commission d'enquête et précise les démarches effectuées pour lever chacune de ces réserves. Et, à supposer que l'association soit regardée comme soulevant le moyen tiré de la méconnaissance du 3ème alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement qui prévoit que tout projet d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur doit faire l'objet d'une délibération motivée, ce moyen doit également être écarté dès lors qu'en tout état de cause l'avis émis est un avis favorable, assorti de cinq réserves, dont une relative à la mise en œuvre de la loi Littoral, et que la délibération, ainsi que précisée, est au surplus motivée sur l'ensemble de ces réserves.
En ce qui concerne le classement en zone urbanisée du secteur de la plage du Courant à Vieux-Boucau-les-Bains :
4. Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ". La compatibilité du plan local d'urbanisme avec ces dispositions s'apprécie, lorsque le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. Le plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale ne peuvent autoriser de dérogations à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que pour des projets réalisés dans des espaces déjà urbanisés, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces.
5. En outre, selon l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. () ".
6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la bande littorale des 100 mètres ainsi que les espaces proches du rivage, au sens et pour l'application des dispositions précitées du code de l'urbanisme, ont été clairement matérialisés dans les documents graphiques du PLUI, en particulier ceux joints à la modification n° 1 dudit document, approuvée le 6 mai 2021 par le conseil communautaire. Ainsi, la simple imprécision sur ce point du PLUI adopté en 2020 a été, en tout état de cause, clarifiée. En outre, la délimitation de la zone U contestée, située plage du Courant, a également été clarifiée et mise en adéquation avec le règlement du PLUI, à l'occasion de cette révision simplifiée, et la zone est désormais clairement identifiée comme étant comprise dans les espaces proches du rivage.
7. Il appartient au juge administratif de vérifier, le cas échéant d'office, que les dispositions invoquées devant lui sont applicables au litige qui lui est soumis et en particulier, celles relatives à la protection du domaine public maritime et de la délimitation de la mer, en application de l'article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques, conformément aux dispositions des articles R. 2111-5 à R. 2111-14 du même code. La délimitation de la mer à l'embouchure des cours d'eaux repose sur l'observation combinée de plusieurs indices, tels que la configuration des côtes et notamment l'écartement des rives, la proportion respective d'eaux fluviales et d'eaux de mer, l'origine des atterrissements, le caractère fluvial ou maritime de la faune et de la végétation. La part relative de chacun de ces indices, dont se dégage l'influence prépondérante ou non de la mer, doit être appréciée en fonction des circonstances propres à chaque espèce. Eu égard au caractère recognitif d'un tel acte, la délimitation à laquelle celui-ci procède peut être contestée à toute époque.
8. Si l'association requérante conteste la détermination du trait de côte à l'horizon 2050 retenu dans le document d'urbanisme, dont il ressort cependant des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation du PLUI, qu'il a été fixé en tenant compte des informations de l'Observatoire du trait de côte en Aquitaine et si elle conteste, plus globalement, la délimitation du domaine public maritime et de la limite haute du rivage, ses allégations ne permettent pas, au regard des critères ci-dessus rappelés, de modifier les délimitations retenues par les auteurs du PLUI. Par suite, l'association n'est pas fondée à soutenir que le règlement du PLUI, ainsi que le SCoT, méconnaissent les dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques, au motif que la délimitation du domaine public maritime serait méconnue.
9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le secteur dont le classement en zone U est contesté comprend des aires de stationnement, des constructions comprises dans une ZAC (la ZAC du Sparben) ainsi que la résidence du Courant, située en front de mer, comprenant une quarantaine de logements. Il est en contact avec une zone très fortement construite, située au nord. Il ressort des mêmes pièces que, contrairement à ce qui est allégué, l'OAP n° 8 se situe en dehors de la bande des 100 mètres et en retrait du trait de côte à l'horizon 2050 identifié, avec précision, dans le plan règlementaire du PLUI modifié. Le secteur est ainsi anthropisé et construit, et en l'état, il n'est nullement établi et il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le classement en zone U est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
10. En outre, aux termes de l'article L. 121-23 : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires () " ;
11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que ce secteur n'a pas été identifié par le SCoT applicable sur ce territoire intercommunal comme un espace remarquable, au sens et pour l'application des dispositions précitées du code de l'urbanisme, ce dernier excluant de cette qualification les zones U. Au vu des caractéristiques de cette zone et du secteur dans lequel elle s'insère, précisées aux points précédents, cette zone ne peut être qualifiée de zone naturelle et/ou à préserver. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article L. 121-23 doit également être écarté.
En ce qui concerne le classement de la zone dite des arènes à Vieux-Boucau-les- Bains :
12. Il ressort des pièces du dossier que le secteur des arènes, dénommé aussi par la requérante " secteur D médical ", en référence à un projet dont le classement en zone U est contesté, à supposer même qu'il se situe à 800 mètres du rivage de la mer, et non à 900 mètres comme précisé en défense, et à 270 mètres du lac marin, et non à 400 mètres comme précisé en défense, est séparé de ces rivages par des secteurs densément urbanisés, et aucune co-visibilité entre ce secteur et ces rivages n'est établie ni ne ressort des pièces du dossier. Dans ces conditions, aucune illégalité du PLUI consistant à ne pas avoir classé ce secteur dans les espaces proches du rivage, au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, ne peut être retenue. Si l'association semble contester l'importance et le volume de l'immeuble projeté pour accueillir ce Pôle médical, cette circonstance ne peut être utilement opposée dans le présent litige, qui ne concerne pas l'autorisation d'urbanisme relative audit projet.
13. En outre, la zone concernée étant entourée, en particulier au sud, de nombreuses constructions, elle doit être considérée comme urbanisée au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il en résulte, qu'aucune extension, qui ne serait pas suffisamment limitée, de l'urbanisation ne peut être opposée.
14. Enfin, la méconnaissance des articles R. 111-1, R. 111-2, R. 111-4, R. 111-26 et R. 111-27 du code de l'urbanisme ne peut être utilement alléguée à l'encontre de la délibération en litige, le contrôle du respect de ces dispositions intervenant, le cas échant, au stade de la délivrance des autorisations individuelles d'urbanisme. Au demeurant, ainsi que le souligne la communauté de communes en défense, la sensibilité du secteur au phénomène d'inondation par remontée de nappe, est pris en compte par le règlement du PLUI. Ainsi, tels que soulevés, ces moyens ne peuvent qu'être écartés.
En ce qui concerne le classement de la rive Est du lac marin de Vieux-Boucau-les-Bains et la détermination de la bande tampon le long du courant de Messanges :
15. D'une part, il est justifié en défense de ce que la simple imprécision figurant dans les documents graphiques du PLUI adopté, en ce qui concerne la délimitation de la bande littorale des 100 mètres sur les rives Est du lac marin, a été dissipée lors de la modification n° 1 du PLUI approuvée par la délibération précitée du conseil communautaire du 6 mai 2021. Dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté.
16. D'autre part, si l'association fait état de ces " doutes " quant à la délimitation d'une bande tampon le long du courant de Messanges, il ressort des pièces du dossier qu'une bande inconstructible est matérialisée de part et d'autre de ce courant. Tel que soulevé, le moyen ne peut donc qu'être écarté.
En ce qui concerne la délimitation du domaine public maritime, de la bande littorale et des espaces proches du rivages (EPR) autour des lacs d'Albret et d'Hossegor :
17. Il est également justifié en défense, et il n'est pas contesté, que la simple erreur de plume figurant dans les documents graphiques du PLUI adopté, en ce qui concerne la délimitation et la matérialisation de la bande littorale des 100 mètres et des espaces proches du rivage au bord des lacs marins de Port d'Albret et d'Hossegor, a été corrigée dans les documents figurant dans la modification n° 1 du PLUI précitée, ainsi que cela ressort clairement de la notice explicative de cette modification. Dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la prise en compte des risques d'inondations du quartier de Not et du courant de Messanges :
18. Il ressort des pièces du dossier que le quartier de Not, situé au Sud-Est de la commune, à l'Est du lac marin, est un quartier urbanisé, identifié comme situé dans un secteur soumis à une sensibilité forte aux phénomènes d'inondation par remontée de nappe, comme d'ailleurs la majorité de la commune de Vieux-Boucau-les-Bains. Les dispositions générales du règlement du PLUI prévoient, notamment à l'article 20, " qu'en l'absence de PPR approuvé ", toute opération pourra être refusée ou soumise à prescriptions spéciales, sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. La circonstance mise en avant par la requérante que les inondations seraient fréquentes dans ce secteur, ne suffit pas à considérer que le PLUI est illégal sur ce point ou qu'il serait incompatible avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables visant à " préserver les personnes et les biens exposés aux risques ". Tel que soulevé, le moyen doit donc être écarté.
19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association " Pour Vieux-Boucau " doivent être rejetées.
Sur les frais de l'instance :
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'association requérante, la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête présentée par l'association " Pour Vieux-Boucau " est rejetée.
Article 2 : L'association versera à la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud la somme de 1 000 euros (mille euros) sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Pour Vieux-Boucau " et à la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud.
Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Perdu, présidente,
Mme Duchesne, conseillère,
M. Diard, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.
La présidente-rapporteure,
Signé : S. PERDUL'assesseure la plus ancienne,
Signé : M. DUCHESNE
La greffière,
Signé : M. B
La République mande et ordonne à la préfète des Landes, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.
Pour expédition,
La greffière,