Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 29 janvier 2015 et un mémoire complémentaire enregistré le 3 novembre 2015, la SARL Le Grand Bleu et M. C...B..., représentés par Me A..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 27 novembre 2014 ;
2°) de condamner l'Etat à leur verser les sommes de 211 290,31 euros en réparation du préjudice matériel et 50 000 euros au titre du préjudice moral qu'ils ont subis ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés en appel et de 4 000 euros au titre des frais exposés en première instance.
Les requérants soutiennent que :
- les principes à valeur constitutionnelle de prévention et de précaution, mentionnés aux articles 3 et 4 de la charte de l'environnement, obligent l'Etat à mettre en oeuvre des procédures d'évaluation des risques et à adopter des mesures préventives adaptées à la gestion de ces risques pour parer les conséquences dommageables d'un évènement naturel de grande ampleur. Or, lorsque la tempête Xynthia est survenue en 2010, aucun plan de prévention des risques naturels n'avait été adopté sur la commune de Bourcefranc-le-Chapus, alors même que cette zone avait été sujette à une submersion marine dans le passé, notamment durant l'épisode de tempête du 27 décembre 1999, et que plusieurs communes du département ont fait l'objet de tels plans approuvés en 1992 et en 1996 ;
- le Conseil d'Etat ou la cour ont déjà jugé que la carence de l'Etat à adopter sans délai de telles dispositions réglementaires constitue une faute de nature à engager sa responsabilité, d'autant plus lorsque le risque était connu et prévisible. L'Etat a ainsi méconnu l'article L. 562-1 du code de l'environnement, compte tenu de l'état des connaissances à cette date répertoriées notamment dans les documents " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 ", l'atlas départemental des risques littoraux rédigé en 2001 ou encore le dossier départemental des risques majeurs élaboré en 2007 ;
- l'Etat disposait ainsi de toutes les données factuelles lui permettant d'avoir une connaissance du caractère sensible de la commune concernant le risque de submersion marine lorsque l'autorisation d'occuper le domaine public maritime pour exploiter un restaurant leur au été délivrée. Par suite, le préfet a bien commis une faute lourde dans l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales qui lui incombe en ne remettant pas en cause les autorisations d'occupation du domaine public maritime délivrées par le maire de Bourcefranc-le-Chapus en 2001 et 2005 ;
- le tribunal a estimé à tort que l'autorisation délivrée le 7 avril 2005 n'avait pas eu pour effet de les autoriser à exploiter un bâtiment à usage de restauration sur cette portion du domaine public maritime, alors que la commune avait parfaitement connaissance de l'activité de dégustation de fruits de mer exercée dans ce bâtiment dès 1994 par la SARL Le Grand Bleu, reprise en 2001 à la suite de sa liquidation judiciaire par son gérant actuel. Le restaurant, sur lequel elle n'a fait aucun travaux, était exploité en toute légalité, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les associés ayant bien obtenu toutes les autorisations nécessaires, sans jamais rien cacher de l'activité exercée. L'acte d'autorisation d'occupation du domaine public maritime n'est accompagné d'aucun cahier des charges fixant le régime de l'occupation temporaire et le certificat joint à l'autorisation précise sans ambiguïté que l'emplacement autorisé est une " cabane à activités commerciales ". La seule prescription contenue dans cette autorisation est de respecter " la construction dans l'état d'origine ". Le maire n'aurait bien évidemment pas donné son autorisation s'il avait estimé que l'activité exercée était illégale. L'absence de réaction des services préfectoraux au titre du contrôle de légalité indique implicitement mais nécessairement que le préfet a accepté la destination de restaurant sur la zone concernée. C'est donc de très mauvaise foi que l'Etat invoque l'illégalité de l'activité de restauration, alors que la SARL est au demeurant bien enregistrée avec cette activité au registre du commerce ;
- le tribunal indique de manière erronée que le terrain en cause est situé en zone NCo du plan local d'urbanisme de la commune, alors qu'il se situe en réalité en zone AOU, laquelle regroupe des bâtiments et des équipements liés aux activités aquacoles, implantés aux abords des chenaux, du littoral océanique et des voies principales. L'activité exercée, en plus d'être parfaitement compatible avec la vocation des zones concernées et notamment la préservation du paysage architectural lié à l'ostréiculture et aux activités aquacoles, est bénéfique pour l'activité ostréicole dans la mesure où elle contribue à la valorisation économique des produits ostréicoles et conchylicoles locaux, et au développement indirect de la filière. Le tribunal n'a pu à bon droit retenir la faute des exploitants pour exonérer l'Etat de sa responsabilité ;
- s'agissant d'une construction sur le domaine public maritime, leur assureur ne peut les indemniser que dans la mesure où ils entreprendraient des travaux de reconstruction. La commune ayant refusé par un arrêté du 28 juin 2011 de leur délivrer un nouveau permis de construire au motif du " risque de submersion marine " et alors même qu'elle avait auparavant autorisé la construction des locaux professionnels, le lien de causalité entre les préjudices qu'ils ont subis, et dont ils ne peuvent être indemnisés par la compagnie d'assurances avec la carence fautive de l'Etat, est direct et certain. En effet, si un plan de prévention des risques avait été adopté dans un délai raisonnable, l'autorisation d'occupation du domaine public n'aurait pas pu être délivrée. Cette carence, ainsi que celle constatée dans le contrôle de la délivrance des autorisations d'occupation du domaine public, sont autant de fautes commises par le préfet, qui n'a pas joué son rôle dans la prévention des risques, et ont entraîné directement la construction d'un restaurant sur une zone soumise à un fort risque de tempête ;
- le préjudice matériel de la société correspond à la perte des sommes qu'elle a investies pour la restauration des locaux professionnels, l'équipement et la reconstitution du stock, soit un total évalué par son assureur à 202 970 euros HT, auquel s'ajoutent les indemnités de licenciement économique versées aux deux salariés de l'entreprise pour un total de 8 320,31 euros ;
- la destruction du restaurant et le refus de permis de construire ont eu des conséquences morales préjudiciables pour le gérant de la société, qui a dû cesser son activité et licencier son personnel. Il n'a aujourd'hui plus d'emploi. Ce refus lui est d'autant plus préjudiciable sur un plan moral qu'un restaurant se situant à proximité immédiate du terrain en cause, et donc potentiellement soumis au même risque, a fait l'objet d'un permis de construire après la tempête. La rupture d'égalité de traitement et la concurrence parfaitement déloyale qui en résulte ont nécessairement pour effet d'augmenter son préjudice moral, lequel peut être évalué à hauteur de 50 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que :
- les dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement imposent à l'État, en tant que de besoin, de délimiter les zones exposées aux risques et celles qui n'y sont pas directement exposées. Cette délimitation s'apprécie au regard d'un risque connu et des conséquences sur les biens et les personnes. Or, il a été jugé que la tempête Xynthia est un phénomène météorologique de grande ampleur qui a bouleversé l'état des connaissances et imposé la définition de nouvelles zones d'aléas pour déterminer la liste des communes exposées à un risque majeur d'inondation maritime. Si l'administration avait connaissance d'un risque de submersion sur certains secteurs de la commune de Bourcefranc-le-Chapus, elle ne pouvait toutefois pas anticiper l'ampleur et les effets de la tempête Xynthia. Les appelants n'établissent ni que les informations que détenait l'État avant le recueil des données à la suite de la tempête de février 2010 auraient permis de déterminer avec une précision suffisante les zones susceptibles de faire l'objet d'une telle submersion sur le territoire de cette commune, ni que les hauteurs d'eau atteintes lors des événements antérieurs à la tempête Xynthia sur le secteur du lieu-dit " Point de Chapus " auraient modifié la situation de ces parcelles au regard des risques de submersion connus à cette époque et induit leur classement en zone à risque au titre d'un PPRN ;
- par ailleurs, les services de l'Etat ont identifié et porté à la connaissance du public et des communes concernées les zones exposées à un risque, répertoriées dans l'atlas départemental des risques majeurs diffusé dès l'année 2001, dans le document " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 " également mis à la disposition du public et des responsables locaux, et enfin dans le dossier départemental sur les risques majeurs approuvé en décembre 2007 par le préfet de Charente-Maritime et régulièrement publié. Le maire de la commune a été sensibilisé dès le mois d'octobre 2001 par le sous-préfet de Rochefort sur la nécessité de prendre en considération les risques naturels dans la délivrance des différentes autorisations d'occupation du sol et des possibilités offertes par l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en matière de sécurité publique au regard des risques naturels. La circonstance que, lors de la survenance de la tempête Xynthia, aucun PPRN n'était en vigueur sur le territoire de la commune de Bourcefranc-le-Chapus ne peut révéler une faute de nature à engager la responsabilité de l'État ;
- le contrôle de légalité du préfet a porté sur un arrêté du maire de Bourcefranc-le Chapus, dont le seul objet a été d'autoriser la société requérante à occuper de façon temporaire une parcelle du port ostréicole du Chapus et non d'exercer une activité de restauration. Les zones ostréicoles sont submersibles par nature, ce qui justifie que seules les constructions nécessaires à l'activité aquacole y soient admises. Cependant, le risque de submersion tel qu'il s'est manifesté lors de la tempête Xynthia sur ce secteur n'était pas prévisible. Par suite, la connaissance qu'avait le préfet des risques de submersion de cette partie du littoral ne lui permettait pas d'anticiper un tel événement et d'examiner la légalité des autorisations d'occupation des sols délivrées par la commune de Bourcefranc-le-Chapus au regard du niveau de risque atteint lors de ce sinistre. Dans ces conditions, il ne peut lui être reproché de ne pas avoir remis en cause la légalité de l'autorisation d'occupation du domaine maritime au regard des risques de submersion connus sur la parcelle concernée ;
- contrairement à ce qu'ils soutiennent, les requérants exerçaient illégalement lors de la survenance de la tempête Xynthia une activité de restauration, circonstance de nature à exonérer l'État d'une éventuelle responsabilité pour faute, au demeurant non établie. L'arrêté en date du 7 avril 2005 a autorisé la SARL Le Grand Bleu à occuper pour une durée de 10 ans une parcelle de la concession du port ostréicole du Chapus sans que cette décision n'ait eu pour objet ou pour effet de l'autoriser à exploiter un bâtiment à usage de restaurant. Les articles 1 et 8 de l'arrêté d'autorisation d'occupation du domaine public indiquent que cette autorisation n'est valable qu'à condition que le terrain ne soit pas affecté à un usage autre que celui initialement prévu et que toute modification apportée aux locaux devra faire l'objet d'un accord préalable de la commune, accord qui fait défaut en l'espèce. Le règlement de la zone Aou dans laquelle se situe la parcelle en cause n'autorise que les constructions, travaux et aménagements nécessaires aux activités aquacoles, et le refus du permis de construire est notamment motivé par l'incompatibilité de l'affectation de la construction d'un restaurant avec la vocation aquacole de la zone. Le tribunal a, dans une autre affaire, annulé pour ce motif le permis de construire délivré pour la reconstruction et l'aménagement en une salle de dégustation de produits de la mer d'une cabane ostréicole située à proximité de celle en litige. Les appelants ne peuvent sérieusement soutenir que la participation du restaurant à la valorisation du potentiel ostréicole induirait que sa construction serait " nécessaire aux activités aquacoles " au sens du règlement du PLU de la zone concernée ;
- compte tenu des caractéristiques de la tempête Xynthia, les appelants n'établissent pas qu'en l'état des connaissances du risque de submersion avant 2010, le terrain sur lequel se trouvait le fonds de commerce de la SARL Le Grand Bleu aurait été classé en zone de risque significatif pour la sécurité des personnes au titre d'un plan de prévention. Les requérants ont en outre contribué à la réalisation de leur préjudice en exerçant, en méconnaissance de la réglementation applicable à la zone Aou du plan local d'urbanisme de la commune et sans que la cabane abritant le fonds de commerce n'ait fait l'objet d'aucun permis de construire, une activité de restauration. Ainsi, l'absence d'un tel plan sur le territoire communal ne peut être regardée comme ayant eu une incidence ou un lien de causalité direct avec la réalisation de ce dommage ;
- non seulement le préfet n'a pas commis de faute en ne déférant pas l'autorisation d'occupation du domaine public en cause, mais en tout état de cause, il ne peut aucunement être affirmé qu'une telle procédure aurait abouti à une annulation ou une abrogation de cette autorisation. Le préjudice lié à la destruction de la cabane abritant le fonds de commerce et à l'interdiction de la reconstruire ne peut être regardé comme en lien direct avec l'absence de déféré préfectoral de l'arrêté d'autorisation d'occupation du domaine public ;
- le droit à indemnisation d'une victime du fait d'un dommage est exclu par le juge administratif lorsque que le préjudice qu'elle invoque est la conséquence de l'irrégularité de la situation dans laquelle elle se trouve. L'illégalité des conditions d'exploitation des locaux sinistrés fait obstacle à ce que la société requérante puisse utilement demander à être indemnisée du préjudice lié à la perte de son activité ;
- M. B...n'apporte à l'appui de ses conclusions en indemnisation de son préjudice moral aucun élément de nature à justifier le montant réclamé. En tout état de cause, l'État ne peut-être tenu pour responsable du préjudice subi par M. B...du fait de l'exercice illégal de l'activité de restauration par la SARL Le Grand Bleu. Enfin, il ne peut utilement se prévaloir du permis de construire obtenu par le restaurant " La cabane du Chapus " pour invoquer une rupture d'égalité de traitement dès lors que ce permis, délivré le 15 février 2011, a été annulé le 28 novembre 2013 par le tribunal administratif de Poitiers.
Une ordonnance du 5 novembre 2015 a fixé en dernier lieu la clôture de l'instruction au 7 janvier 2016 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Paul-André Braud,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- les observations de Me Hardouin, avocat de la SARL Le Grand Bleu et de M.B..., et celles de Me Kolenc, avocat de la commune de Bourcefranc-le-Chapus ;
Considérant ce qui suit :
1. La société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Le Grand Bleu a acquis le 28 septembre 2001 le fonds de commerce d'un restaurant situé rue du Fort Louvois à Bourcefranc-le-Chapus (Charente-Maritime). Par un arrêté du 7 avril 2005, le maire de Bourcefranc-le-Chapus a autorisé la SARL Le Grand Bleu à occuper pendant une durée de dix ans un terre-plein situé au lieu dit " Pointe du Chapus, baie de la Grognasse " cadastré section MN 31.82 FJ appartenant au domaine public maritime. A compter de cette date, la SARL Le Grand Bleu a installé son restaurant dans l'ancienne cabane ostréicole sise sur cette parcelle. La tempête Xynthia survenue dans la nuit du 27 au 28 février 2010 a détruit ce bâtiment. En vue d'obtenir de son assureur l'indemnisation des préjudices liés à ce sinistre et à la demande de cet assureur, la SARL Le Grand Bleu a sollicité du maire l'autorisation de reconstruire le bâtiment. Par un arrêté du 28 juin 2011, le maire a refusé de délivrer ce permis de construire au double motif, non contesté, que le projet était incompatible avec le caractère de la zone réservée aux activités aquacoles et qu'il induisait des risques pour le public en cas de submersion. Après une demande préalable d'indemnisation rejetée par le préfet de la Charente-Maritime le 2 mars 2012, la SARL Le Grand Bleu et son gérant M. B...ont saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser les sommes de 211 290,31 euros et de 50 000 euros au titre de leurs préjudices respectifs matériel et moral en réparation des fautes qu'aurait commises le préfet de la Charente-Maritime, d'une part, en tardant à établir un plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le territoire de la commune de Bourcefranc-le-Chapus et, d'autre part, en ne demandant pas au maire, dans le cadre du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, l'abrogation ou l'annulation de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public selon eux illégale,. La SARL Le Grand Bleu et M. B...relèvent appel du jugement du 27 novembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.
Sur la responsabilité :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : "I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. (...) ".
3. Si la SARL Le Grand Bleu et M. B...font valoir que la responsabilité de l'Etat serait engagée du fait du retard pris par le préfet à prescrire un plan de prévention des risques naturels, en méconnaissance de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, il résulte toutefois de l'instruction que le terre-plein en litige est situé dans une zone de submersion marine, répertoriée comme telle dans le document intitulé " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 ", l'atlas départemental des risques littoraux rédigé en 2001 ou encore le dossier départemental des risques majeurs élaboré en 2007, l'ensemble de ces éléments ayant été portés à la connaissance des maires et du public. Il ne résulte pas de l'instruction qu'avant la tempête Xynthia, le territoire de la commune de Bourcefranc-le-Chapus ait connu des phénomènes de submersion d'une telle ampleur. Dans ces conditions, l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels n'aurait donc pas modifié la situation du terrain en cause au regard des risques d'inondation encourus. Dès lors, le retard invoqué ne constitue pas une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat. Par suite, les dommages en cause ne présentent pas avec un supposé retard à élaborer un plan de prévention des risques de submersion marine un lien de causalité direct susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat sur ce fondement.
4. En deuxième lieu, les carences de l'Etat dans l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités locales ne sont susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat que si elles constituent une faute lourde.
5. Les requérants soutiennent que le préfet a commis une telle faute dans l'exercice du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales, qui lui incombe en application de l'article L. 2136 du code général des collectivités territoriales, en ne déférant pas devant le tribunal l'autorisation d'occupation du domaine public délivrée par le maire de Bourcefranc-le-Chapus le 7 avril 2005.
6. Selon les termes de l'arrêté du 7 avril 2005, le maire de Bourcefranc-le-Chapus a autorisé la SARL Le Grand Bleu à occuper pendant 10 ans une parcelle sur laquelle est établi un terre-plein sans pouvoir apporter une quelconque modification aux installations sans l'accord préalable de la commune. Ainsi, si l'arrêté autorise l'occupation de cette parcelle, il ne se prononce pas expressément sur les activités qui peuvent y être exercées et n'a donc pas autorisé, contrairement à ce que soutient la société requérante, l'exercice d'une activité de restauration en méconnaissance des dispositions des articles NCo1 et NCo2 du règlement de la zone alors en vigueur. En tout état de cause, il n'est pas davantage établi que l'extrait K bis de la SARL Le Grand Bleu, qui mentionnait une activité de restauration, ait été joint à la décision transmise au contrôle de légalité. Dans ces conditions, le préfet de la Charente-Maritime n'a pas commis de faute lourde dans l'exercice du contrôle de légalité en ne déférant pas cette autorisation au tribunal administratif.
7. Enfin, la société requérante ne peut, en tout état de cause, utilement se prévaloir du permis de construire délivré à un restaurateur à proximité du terrain en cause dès lors que le principe d'égalité devant la loi ne peut être invoqué pour justifier la demande d'un avantage illégal et qu'ainsi cet argument n'aurait pu fonder l'octroi du permis de construire qu'elle avait sollicité. Au demeurant, le permis accordé à un voisin a été annulé à la demande du préfet par un jugement devenu définitif du tribunal administratif de Poitiers en date du 28 novembre 2013.
8. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Le Grand Bleu et M. B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
9. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la SARL Le Grand Bleu et M.B..., parties perdantes dans la présente instance.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la SARL Le Grand Bleu et de son gérant M. B...est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme à responsabilité limitée le Grand Bleu, à M. C... B...et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie en sera adressée pour information au préfet de la Charente-Maritime.
Délibéré après l'audience du 30 mars 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
M. Paul-André Braud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 4 mai 2017.
Le rapporteur,
Paul-André BRAUDLe président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Delphine CÉRON
La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 15BX00341