Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée au greffe de la cour le 26 juin 2015, et complétée par un mémoire enregistré le 3 juin 2016, la société civile immobilière (SCI) Pujols Immo, représentée par la société civile professionnelle d'avocats CGCB et associés, demande à la cour :
1°) d'annuler la décision du 13 mars 2015 de la commission nationale d'aménagement commercial ;
2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de se prononcer à nouveau sur son recours ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la commission nationale d'aménagement commercial a méconnu l'article R. 752-36 du code de commerce applicable à compter du 14 février 2015 en ne lui indiquant pas la possibilité de présenter ses observations à la date de sa réunion ; alors qu'elle avait reçu, à sa demande, une convocation pour la réunion du 13 mars 2015 et sollicité par téléphone d'être entendue, la commission l'a ensuite informée que la séance ne serait pas publique dans la mesure où elle devait statuer sur la recevabilité de son recours, puis lui a notifié la décision de rejet de son recours, sans qu'elle ait pu faire valoir ses observations ; elle a été privée d'une garantie qui entache la procédure d'une irrégularité ;
- elle justifiait d'un intérêt à demander l'annulation de la décision de la commission départementale d'aménagement commercial ; elle disposait d'une double qualité pour intenter cette action, celle d'une part de propriétaire d'un terrain destiné à accueillir un projet concurrent de ce supermarché dans la zone de chalandise, et celle d'autre part de concurrent du supermarché autorisé ; à la date d'introduction de son recours le 3 décembre 2014, date d'appréciation de son intérêt pour agir, la décision de la CDAC autorisait son projet et celle de la CNAC du 27 novembre 2014 opposant un refus à sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale ne lui avait pas été notifiée, et ne lui était donc pas opposable en application du principe rappelé par l'article L.221-8 du code des relations entre le public et l'administration ;
- conformément aux dispositions de l'article 6 du décret du 24 novembre 2008 relatif à l'aménagement commercial et de l'article L.411-4 du code des relations entre le public et l'administration, lors de l'examen d'une décision créatrice de droits, il appartient à la commission d'examiner la recevabilité et le bien-fondé d'un recours à la date de cette décision ; or, à cette date, elle disposait bien d'une autorisation d'exploiter un supermarché délivrée par la même commission départementale le 8 juillet précédent ;
- l'intérêt à agir existait toujours, en qualité de propriétaire d'un terrain destiné à l'accueil d'un supermarché concurrent du projet en litige, quand bien même son recours aurait été enregistré postérieurement au refus de son projet ; elle est au demeurant sur le point de déposer, à la demande du maire de Pujols, un dossier de demande de permis de construire portant sur la réalisation d'un supermarché de moins de 1 000 mètres carrés de surface de vente, non soumis à autorisation d'aménagement commercial ; cette information avait été du reste explicitement portée à la connaissance de la commission, par un mémoire déposé quelques jours avant la séance au cours de laquelle son recours a été examiné.
Un mémoire en production de pièces, enregistré le 22 juillet 2015, a été présenté par la commission nationale d'aménagement commercial.
Par des mémoires, enregistrés les 1er octobre 2015, 27 juin 2016 et 17 mars 2017, la SCI des Fours à Chaux et la société par actions simplifiée (SAS) Gramoi, représentées par MeB..., concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCI Pujols Immo d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles font valoir que :
- la requête est irrecevable, dès lors qu'aux termes du décret d'application de la loi du 18 juin 2014 entré en vigueur le 15 février 2015, les autorisations d'exploitation commerciale valent désormais avis favorables dans le cadre de l'instruction des permis de construire en cours d'instruction à la date d'entrée en vigueur précitée. Cet avis est donc devenu un acte préparatoire dans le cadre de l'instruction du permis de construire qui a été délivré le 22 octobre 2015, et ne fait donc pas grief ;
- l'appelante ne démontre pas qu'elle n'aurait pas été informée de la date de la réunion au cours de laquelle son recours a été examiné ; l'article R. 752-36 du code de commerce qu'elle invoque n'impose pas à la commission, qui n'est pas une juridiction, d'informer le requérant de la date de la réunion prévue et la SCI Pujols Immo ne démontre pas davantage qu'elle aurait sollicité son audition par écrit ; au demeurant et eu égard au motif d'irrecevabilité manifeste retenu, la commission n'était pas tenue de l'informer de la date de sa réunion et elle ne peut être regardée comme ayant été privée d'une garantie en l'absence de convocation à une séance publique ;
- la commission nationale d'aménagement commercial statue sur les éléments en sa possession à la date à laquelle elle prend sa décision, lesquels peuvent être postérieurs à l'autorisation délivrée par la commission départementale ; or, la commission nationale a pris en compte la circonstance que lors de l'introduction du recours le 3 décembre 2014, la SCI Pujols Immo n'était plus titulaire de l'autorisation délivrée par la commission départementale dans la mesure où la décision de refus prise lors de la séance de la CNAC du 27 novembre 2014 se substituait à la décision de la commission départementale ; la circonstance que ce refus ne lui a été notifié que 18 janvier 2015 n'a pas d'incidence, dès lors qu'elle en avait eu connaissance au travers de la mise à disposition en ligne sur le site de la Direction générale des entreprises conformément à l'article R.752-39 du code de commerce ;
- l'article L. 752-18 du code de commerce, applicable à la date d'introduction du recours de la SCI Pujols Immo, induit que le recours devant la commission nationale est suspensif de l'autorisation ; dans ces conditions, dès lors que des recours avaient été formés au mois d'août 2014 contre l'autorisation dont elle se prévaut, elle ne disposait plus d'un intérêt à agir le jour du dépôt de son recours le 3 décembre 2014, quand bien même la décision de refus de la commission nationale du 27 novembre 2017, laquelle s'était alors substituée à la décision de la commission départementale, ne lui aurait été notifiée que plus tard ;
- si la SCI Pujols Immo est propriétaire d'un terrain situé dans la zone de chalandise, il apparaît qu'aucun établissement commercial n'y est implanté et qu'elle était dépourvue au moment de son action d'une autorisation d'aménagement commercial ou d'un permis de construire un bâtiment commercial ; la circonstance que le maire de Pujols ait donné son accord écrit le 11 mars 2005 à la création d'un magasin sur sa commune n'a pas d'incidence sur la légalité de la décision en litige ; l'appelante ne peut pas davantage invoquer les dispositions de l'article L. 411-4 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles n'étaient pas en vigueur à la date de la décision en litige, ou celles du décret du 24 novembre 2008 qui concernaient les commissions d'équipement commercial et non les commissions d'aménagement commercial.
Par ordonnance du 20 mars 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 18 mai 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;
- la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ;
- le décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l'aménagement commercial
- le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 octobre 2017 :
- le rapport de Mme Cécile Cabanne, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- et les observations de MeA..., représentant la SCI Pujols Immo et de Me B...représentant la SCI des Fours à Chaux et la SAS Gramoi.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du 28 octobre 2014, la commission départementale d'aménagement commercial de Lot-et-Garonne a délivré à la SCI des Fours à Chaux et à la SAS Gramoi l'autorisation de procéder à l'extension de 1 224 mètres carrés d'un supermarché à l'enseigne Intermarché situé à Villeneuve-sur-Lot d'une surface de vente de 1 760 m², portant ainsi la surface de vente du magasin à 2 984 m² et de créer un point de retrait permanent des achats en ligne d'une emprise au sol de 110 m². La SCI Pujols Immo, propriétaire de terrains situés dans la zone de chalandise et sur lesquels elle projetait de construire un établissement concurrent pour lequel elle bénéficiait d'une autorisation de la commission départementale d'aménagement commercial, a exercé le 3 décembre 2014 un recours devant la commission nationale d'aménagement commercial contre cette décision. Elle sollicite l'annulation de la décision du 13 mars 2015 par laquelle la commission nationale d'aménagement commercial a rejeté ce recours comme irrecevable.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la SCI des Fours à Chaux et la SAS Gramoi :
2. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. ". En application de l'article 6 du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial, ces dispositions sont entrées en vigueur le 15 février 2015. En vertu du I de l'article 4 de ce décret, les dispositions relatives aux modalités de dépôt auprès du secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale et à l'instruction de ces demandes, applicables aux projets ne nécessitant pas de permis de construire, sont applicables aux demandes portant sur des projets nécessitant un permis de construire en cours d'instruction devant la commission départementale à la date d'entrée en vigueur du décret. En vertu du IV de cet article 4, les autorisations d'exploitation commerciale valent avis favorables de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale pour les demandes de permis de construire en cours d'instruction à la date d'entrée en vigueur du décret et relatives à des projets soumis à une autorisation d'exploitation commerciale. Enfin, le II de l'article 36 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a ajouté à l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 un III aux termes duquel : " Pour tout projet nécessitant un permis de construire, l'autorisation d'exploitation commerciale, en cours de validité, dont la demande a été déposée avant le 15 février 2015 vaut avis favorable des commissions d'aménagement commercial ".
3. Les sociétés des Fours à Chaux et Gramoi soutiennent que la requête est irrecevable dès lors que l'acte contesté de la commission nationale d'aménagement commercial du 13 mars 2015, lequel vaudrait avis dans le cadre de l'instruction du permis de construire délivré le 22 octobre 2015 par le maire de Villeneuve-sur-Lot, est un acte préparatoire insusceptible de recours. Toutefois la commission nationale d'aménagement commercial s'est bornée à opposer l'irrecevabilité du recours exercé par la société Pujols Immo et ne s'est pas prononcée sur la conformité du projet aux critères énoncés par le code de commerce. Ainsi, cette décision ne saurait valoir avis sur l'autorisation d'exploitation commerciale demandée, et la fin de non recevoir ne peut par suite qu'être rejetée.
Sur la recevabilité du recours devant la commission nationale d'aménagement commercial, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête :
4. La commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours de la SCI Pujols Immo au motif qu'elle ne justifiait pas d'un intérêt pour agir contre la décision du 27 octobre 2014 par laquelle la commission départementale de l'aménagement commercial a autorisé la SCI des Fours à Chaux et la SAS Gramoi à étendre un supermarché à l'enseigne Intermarché situé à Villeneuve-sur-Lot. Elle a considéré que la SCI Pujols Immo ne pouvait être regardée comme une concurrente de cette enseigne dès lors qu'à la date d'introduction de son recours administratif le 3 décembre 2014, l'autorisation d'exploiter un supermarché dont elle bénéficiait sur la commune voisine de Pujols avait été annulée par décision de la commission nationale d'aménagement commercial du 27 novembre 2014.
5. D'abord, aux termes de l'article 6 du décret susvisé du 24 novembre 2008 : " Lorsque la Commission nationale d'aménagement commercial statue sur un recours formé contre une décision d'autorisation prise par une commission départementale d'équipement commercial ou une commission départementale d'équipement cinématographique, elle fait application des dispositions relatives à la recevabilité des demandes et aux critères de délivrance des autorisations contenues dans les lois et règlements en vigueur à la date où la commission départementale a pris sa décision. Lorsqu'elle examine une décision de refus, la commission se prononce en fonction de la législation en vigueur à la date de sa décision. ".
6. Ensuite, selon l'article L. 752-17 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur : " A l'initiative du préfet, du maire de la commune d'implantation (...) et de toute personne ayant intérêt à agir, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial peut, dans un délai d'un mois, faire l'objet d'un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". Aux termes de l'article R. 752-52 du même code : " La décision de la Commission nationale d'aménagement commercial, signée du président, est notifiée, dans un délai de deux mois, au ministre chargé du commerce (...) aux requérants et à l'auteur de la demande d'autorisation s'il n'est pas requérant. (...) La décision de la Commission nationale est portée à la connaissance du public par voie électronique. ".
7. Enfin, l'article 8 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, applicable à la date du litige et dont les dispositions sont désormais codifiées à l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration, prévoyait que les décisions administratives individuelles ne sont opposables à leurs destinataires que pour autant qu'elles leur aient été préalablement notifiées et soient, par suite, exécutoires à leur encontre.
8. L'intérêt pour agir s'apprécie à la date d'introduction du recours devant la commission nationale d'aménagement commercial. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas contesté, que la décision du 27 novembre 2014 par laquelle la commission nationale d'aménagement commercial a refusé à la SCI Pujols Immo l'autorisation d'exploiter un ensemble commercial sur la commune de Pujols, initialement accordée par la commission départementale, ne lui a été notifiée que le 20 janvier 2015. La mention sur le site de la direction générale des entreprises du sens de la décision, dont il n'est au demeurant pas justifié de la date, n'exclut pas la nécessité d'une notification à son destinataire pour lui être opposable. Ainsi, à la date d'introduction, le 3 décembre 2014, du recours de la société Pujols contre la décision du 24 octobre 2014 accordant l'autorisation d'étendre le magasin Intermarché, ce refus n'était pas opposable à l'intéressée, et au demeurant n'était pas définitif alors que la cour annule cette décision par un arrêt 15BX00999 du même jour. Quand bien même le permis de construire ne pouvait être délivré avant que la commission nationale d'aménagement commercial se soit prononcée, la SCI Pujols Immo demeurait titulaire d'une autorisation d'exploitation commerciale dont les recours dirigés contre elle n'ont pas, contrairement à ce que soutiennent la SCI des Fours à Chaux et la SAS Gramoi, suspendu la validité. Ce projet était susceptible de concurrencer le projet des sociétés défenderesses. Dans ces conditions, la société SCI Pujols est fondée à soutenir que c'est à tort que la commission lui a dénié un intérêt à agir contre l'autorisation d'exploiter un commerce dans la zone de chalandise de son projet, et par suite à demander l'annulation de la décision du 13 mars 2015.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
9. L'annulation de la décision n° 2494 T du 13 mars 2015 implique nécessairement que la commission nationale d'aménagement commercial procède à un nouvel examen de la demande d'autorisation dont elle se trouve à nouveau saisie, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
10. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme que demandent la société civile immobilière des Fours à Chaux et la société par actions simplifiée Gramoi soit mise à la charge de la SCI Pujols Immo, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, et dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la requérante sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La décision n° 2494 T du 13 mars 2015 de la commission nationale d'aménagement commercial est annulée.
Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de se prononcer à nouveau sur le recours de la société civile immobilière Pujols Immo, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la société civile immobilière Pujols Immo en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions des sociétés des Fours à Chaux et Gramoi présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Pujols Immo, à la Commission nationale d'aménagement commercial, à la société civile immobilière des Fours à Chaux et à la société par actions simplifiée Gramoi. Copie en sera adressée au préfet de Lot-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 12 octobre 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 15 novembre 2017.
Le rapporteur,
Cécile CABANNE Le président,
Catherine GIRAULT Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 15BX02194 2