Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 22 janvier 2016, et un mémoire complémentaire enregistré le 3 octobre 2016, M E...D..., représenté par Me A...C..., demande à la cour :
1°) de réformer le jugement n° 1400182 du 1er décembre 2015 du tribunal administratif de Bordeaux ;
2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Durance en date du 14 novembre 2013 en tant seulement qu'elle porte sur les classements des parcelles AK 61,62, 63,64 et 65 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Durance la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
M. D...soutient que :
- concernant le classement en emplacement réservé de la parcelle AK 61 et d'une bande étroite des parcelles AK 65 et AK 62, rien ne démontre l'utilité de procéder à la création d'une nouvelle station d'épuration ; il n'apparaît absolument pas opportun de construire un tel ouvrage sur des parcelles jouxtant une rivière et donc inondables ; en outre, choisir un emplacement pour cet ouvrage au coeur d'une zone naturelle protégée comme réservoir de biodiversité apparaît contradictoire dans les objectifs poursuivis ;
- la délibération est entachée de détournement de pouvoir car ce classement a pour but d'obtenir à vil prix des parcelles que la commune a refusé d'acquérir au prix qu'il avait proposé ; le tribunal ne pouvait écarter ce moyen au seul motif que la commune avait fait une proposition d'achat, sans examiner le prix dérisoire qu'elle avait proposé ;
- par délibération du 29 avril 2014 le conseil municipal, qui était à la date de la délibération en attente de l'issue d'une négociation avec un autre propriétaire, a approuvé l'achat d'un autre terrain pour la station d'épuration, ce qui rend inutile l'emplacement réservé ; la délibération est ainsi entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le contenu et la localisation des parcelles AK 63, 64 et 65 ne correspondent pas à la définition qui est donnée à la zone N et, d'autre part, ce classement n'est pas opportun en vertu de l'enjeu démographique de la commune ; le classement d'une partie de la parcelle AK 65 en espace boisé classé est parfaitement inadapté, alors que la parcelle AK 61 ne l'est pas ; les parcelles AK 63, 64 et 65 longent la route départementale en entrée de la commune et font face à un important lotissement ; en outre, à l'Est, les parcelles contigües situées du même côté de la route départementale, sont classées en zone constructible et accueillent de nombreuses habitations ; le fait que ses terres soient en nature de prairie ne peut suffire pour exclure toute constructibilité ; les parcelles AK 63 et 64 ne sont pas en bordure de la rivière Avance, dont elles sont séparées par la parcelle AK 62 ; leur classement en zone N méconnaît l'enjeu premier que constitue l'attraction de nouveaux habitants sur le territoire de la commune, et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2016, la commune de Durance, prise en la personne de son maire, représentée par MeB..., conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que soit mise à la charge de M. D...la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune fait valoir que :
- M. D...a obtenu le classement en zone constructible d'autres parcelles pour 1,20 hectare sur les 7, 21 hectares ouverts à l'urbanisation par le plan local d'urbanisme ; s'agissant du projet de station d'épuration, il devait desservir le lotissement communal voisin de l'aire des Pins, et la commune a pris en compte l'opposition de M. D...en recherchant un autre terrain, qu'elle a acquis de l'autre côté de la rivière Avance, mais postérieurement à la décision attaquée ; les pâtures abandonnées et à l'écart des habitations constituaient un choix raisonné pour procéder au remplacement de la station d'épuration, construite en même temps que le lotissement, soit au milieu des années 1970, et leur prix avait été estimé par les services des Domaines ;
- si la procédure d'expropriation avait été mise en oeuvre, le juge de l'expropriation aurait pris en compte tous les éléments de valorisation de droit commun, et n'aurait pu relever comme facteur aggravant ou minorant de valeur, le classement en zone réservée, s'agissant de l'opération projetée source de l'expropriation envisagée ; il sera retenu la situation inondable totale ou partielle des parcelles, leur absence d'affectation commerciale, artisanale et agricole, leur absence d'entretien et affectation en zone de friches ; le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut donc qu'être écarté ;
- les parcelles longeant le CD 154 se trouvent en léger contrebas de cette voierie, grevées d'une servitude de retrait en bord de route, et sans accès autorisé par le conseil général ; leur situation pour partie le long de la rivière Avance, qui est un site naturellement préservé le long de son cours et sur ses deux rives, les rend partiellement inondables, et leur caractère naturel sans aucune liaison directe avec la zone urbaine proprement dite, puisque séparées par le chemin départemental 154, puis enchâssées dans une série de parcelles agricoles, justifiait le classement en zone N.
- contrairement à ce que prétend M.D..., des terrains suffisants ont été prévus pour accueillir de nouveaux habitants : quatre zones d'urbanisation future ont été définies, permettant environ 34 lots sur 5,8 hectares, offrant au rythme actuel de 3 permis de construire accordés par an, la possibilité de tenir avec ce plan local d'urbanisme sur 10 à 12 ans avant sa révision.
Par ordonnance du 23 mai 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 juin 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Catherine Girault, président,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- et les observations de MeB..., représentant la commune de Durance.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération en date du 19 juin 2010, la commune de Durance (Lot-et-Garonne) a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Le projet a été approuvé, après avis favorable du commissaire enquêteur, à l'unanimité par le conseil municipal le 14 novembre 2013. M.D..., propriétaire indivis avec son frère et sa soeur de parcelles cadastrées section AK n°s 61 à 69, a sollicité devant le tribunal administratif de Bordeaux l'annulation de la délibération du conseil municipal de Durance en tant qu'elle a classé la parcelle AK 61 et une partie des parcelles AK 62 et AK 65 en emplacement réservé aux fins d'y établir une station d'épuration et une voie d'accès, classé les parcelles cadastrées AK 61 à 65 en zone N et partiellement en espace boisé classé, et classé les parcelles cadastrées AK 66, 67 et 69 en zone A. M. D...relève appel partiel du jugement du 1er décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande, en abandonnant sa contestation du classement agricole des parcelles AK 66, 67 et 69.
Sur la légalité des classements en litige :
2. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal.
En ce qui concerne l'emplacement réservé n°1 :
3. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la délibération litigieuse et dont la teneur a été reprise à l'actuel article L. 151-41 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / (...) / 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (...) ". Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant, en vertu de l'article L. 123-17 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, dans les conditions fixées par les articles L. 230-1 et suivants du même code, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables.
4. Il ressort des pièces du dossier que la commune avait envisagé, pour remplacer sa station d'épuration de plus de quarante ans qui n'était plus conforme à la réglementation en vigueur, de construire une nouvelle station d'épuration à proximité du lotissement communal dit de l'Aire des Pins, en entrée ouest de la commune. Les échanges qu'elle avait eus avec M. D... pour l'acquisition à cette fin de la parcelle AK 61 n'avaient pu aboutir faute d'accord sur le prix. Le requérant ne conteste pas sérieusement l'utilité de cet équipement public, et n'apporte aucune démonstration sur l'inopportunité de l'emplacement envisagé sur la parcelle AK 61 avec chemin d'accès partiellement sur les parcelles AK 62 et 65, du seul fait d'une inondabilité partielle des parcelles situées au bord du ruisseau " l'Avance ". L'article L.123-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur prévoyait que " Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ". Au regard de l'état de friche dans lequel apparaissent ces parcelles selon le constat d'huissier produit par le requérant lui-même, une implantation de la station en retrait de la route n'apparaît pas porter atteinte à la sauvegarde de paysages d'un intérêt particulier, et pouvait ainsi être envisagée en zone naturelle. Aussi, l'emplacement réservé prévu au plan local d'urbanisme n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Enfin, la légalité d'une décision s'appréciant à la date à laquelle elle a été prise, M. D...ne peut utilement faire valoir que la commune a procédé quelques mois après la délibération en litige à l'achat d'un autre terrain pour installer sa station d'épuration, cette circonstance ne pouvant que lui ouvrir la possibilité de solliciter soit l'acquisition par la commune du terrain réservé dans les conditions prévues par les articles précités du code de l'urbanisme, soit l'abrogation de l'emplacement réservé devenu inutile.
En ce qui concerne le classement N des parcelles AK 63, 64 et 65 :
5. Aux termes de l'article R.123-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels (...)". Par ailleurs, l'article L.130-1 du code de l'urbanisme alors applicable disposait : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements(...) ".
6. Si les terrains en cause, pour lesquels M. D...avait déposé au registre de la concertation une demande de classement en zone constructible, se trouvent à environ 400 mètres du centre-bourg de la commune de Durance et font face, au nord, au lotissement communal dit " de l'Aire des Pins ", ils sont à l'état de friches naturelles, partiellement boisés sur la limite avec le ruisseau " L'Avance " qui est protégée à juste titre en espace boisé classé, et ouverts, ainsi que l'a relevé le tribunal, au sud sur une vaste zone agricole et à l'ouest sur la rivière et au-delà une zone boisée protégée par un espace boisé classé. Par ailleurs, s'il ressort du rapport de présentation que l'un des partis d'aménagement du plan local d'urbanisme est la création de logements pour accueillir dans cette commune rurale de 300 habitants une centaine d'habitants supplémentaires en quinze ans, il ressort également du rapport de présentation que ce parti d'aménagement doit se réaliser essentiellement en centre bourg afin de développer l'urbanisation de la commune sur les zones les mieux équipées. Les quatre zones AU ainsi définies paraissent suffisantes pour atteindre cet objectif. En outre, les circonstances que les terrains dont le requérant est co-indivisaire soient en bordure du CD 134, mais en léger contrebas, et pourraient bénéficier d'une desserte par les réseaux ne sont pas, à elles seules, de nature à faire obstacle à leur classement en zone N et ne révèlent pas, au regard de la configuration des lieux et au parti d'aménagement de la commune, une erreur manifeste d'appréciation.
7. Si M. D...fait également valoir que l'emplacement réservé et le classement de ses parcelles en N entacheraient la délibération de détournement de pouvoir dès lors que la commune chercherait seulement à acquérir ses terrains à vil prix, un tel moyen ne peut qu'être écarté au regard de la période à laquelle se réfèrerait le juge de l'expropriation en vertu de l'article L. 230-3 du code de l'urbanisme, nécessairement antérieure à l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme. Par suite, le tribunal n'avait pas à rechercher si le prix proposé par la commune lors des démarches amiables préalables, au demeurant basé sur une estimation du service des Domaines d'août 2012, était approprié aux biens en cause, et n'a pas entaché son jugement d'un défaut de motivation sur ce point.
8. Il résulte de tout ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation partielle de la délibération du 14 novembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Durance.
Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :
9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Durance, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. D...au titre des frais exposés par lui pour l'instance d'appel. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. D...une somme de 1 500 euros à verser à la commune sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. D...est rejetée.
Article 2 : M. D...versera à la commune de Durance une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...D...et à la commune de Durance.
Délibéré après l'audience du 1er mars 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
M. Paul-André Braud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 29 mars 2018.
Le président-assesseur,
Jean-Claude PAUZIÈSLe président-rapporteur,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au préfet de Lot et Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 16BX00314